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【国内财经】社会公平应成为房地产市场调控的首要目

2006-06-11 20:09


【国内财经】社会公平应成为房地产市场调控的首要目


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  当前,关于我国房地产市场宏观调控的成效及问题,争论很大。笔者认为,我国房地产市场的种种问题,其根源主要在于政府在“效率”和“公平”这两个目标上的错位和摇摆。为了促进我国房地产市场的健康发展,不仅要加强制度建设和市场建设,更应遵循“公平优先,兼顾效率”的原则,对政府的调控目标进行战略性调整。
  我国房地产市场与社会公平高度不兼容
  房屋是建设在土地之上。土地资源的自然供给是固定的,如果土地被房屋所占用,在一定时期内是不能更新的。就其经济功能而言,土地可以看成是一种耗竭性资源,是高度稀缺的,而且稀缺性会越来越大。因此,房地产市场社会公平性的本质在于:如何在土地存量资源递减的情况下,维护代内公平和代际公平。前者指满足每一个居民的基本住房需求;后者指当代人在满足自身住房需求的同时,还要满足后代人的住房需求。
  但我国房地产市场与这种社会公平性却高度不兼容。这不仅因为房地产市场和其他市场一样,是按照边际收益的大小来配置资源,还因为房地产产品具有一些特殊属性。
  首先,房地产产品是资金密集型的消费品。房地产产品是大宗消费品、耐用消费品,单位产品的价值很高,一般都在几十万元到几百万元之间,远远超过一般家庭的年收入水平。因此,房地产消费总是与社会信用、尤其是消费信贷紧密结合的。对于低收入人群来说,不仅当期的支付能力弱,未来可支付的风险性也较大。因此,作为追求经济利益最大化的开发商和银行,肯定会优先为“富人”提供服务。仅靠市场的力量,其结果只会是普通商品房投资乏力,廉租房、平租房无人问津。
  第二,房地产产品的价格具有高波动性。由于建造周期较长、土地资源稀缺以及位置固定等特点,房地产产品的供给弹性是很低的。即使价格上涨,供给在短期内也不会迅速增加。同时,房地产产品具有很强的保值增值性,是一种理想的投资工具,极易产生投机性需求。在价格上涨时,需求往往不会下降还会增加。这样,房地产产品一旦出现供不应求,不会像其他商品一样能很快通过市场调节达到新的供求平衡,相反,其供求缺口会越来越大,并形成泡沫。如果没有政府干预,房地产产品价格在短期内会迅速上涨,降低消费者的实际购买能力;而一旦泡沫破灭,价格又会迅速下跌,直接损害中小投资者的利益。
  第三,房地产产品价格在长期内具有上升的趋势。合理的房地产产品价格必须真实地反映土地的稀缺性租金。由于土地资源具有耗竭性的特点,根据资源经济学的基本原理,土地的稀缺性租金在长期内是上升的。同时,人口的增长和社会经济的发展使人们对房地产的需求(包括数量和质量)也会不断增加。因此,房地产产品价格在长期内具有上升的趋势(实际上表现为波动上升而非直线上升)。再结合上面的分析,我们可以得出结论:房地产市场与社会公平的不兼容性不会随着时间的推移而好转,只会越来越严重。
  总之,房地产产品的资金密集性、价格的短期波动性和长期上升性,决定了房地产市场不可能自动满足低收入居民的住房需求,与社会公平性高度不兼容。对于我国这样一个二元分割严重的大经济体来说,在现阶段,少数人的消费和投资需求也确实能支撑起房地产市场的短期繁荣。由于房地产投资已占城镇固定资产的20%左右(有些地区高达30%以上),房地产及相关产业对经济增长的贡献率已超过两个百分点,土地出让收入和房地产相关税收已成为地方政府的主要收入来源,房地产业与整个国民经济和地方政府利益高度关联。在效率目标和经济增长战略导向下,政府很可能采取各种手段来推动、维持、延长这种短期繁荣,而忽略了维护社会公平的责任。
  调控目标冲突是我国房地产市场发展失衡的主要原因
  当前,我国政府对房地产的调控目标实际上存在三个(更准确地说,应该是三重),按重要性排序分别是:保持房地产投资的合理增长(本质上是经济增长导向和经济效率目标);控制房地产价格上涨过快;保障居民基本住房需求(本质上是社会公平目标)。
  但这三重目标本身是冲突的。比如,当住房投资快速增长时,政府为了控制总需求过度扩张,采取紧缩银根、控制土地等政策,虽然控制住了总需求,但同时也减少了住房的供给,使房地产市场供求失衡,进而导致住房价格上涨,居民的购房能力下降。近些年来,我国政府对房地产市场的调控始终在这三个相互冲突的目标之间徘徊,尤其是在前两个目标和后一个目标之间摇摆不定。
  1998年,国务院出台23号文件,大力推行住房制度改革。但其目的主要是培育新经济增长点,通过房地产业的发展来拉动经济增长,应对1997年亚洲金融危机带来的影响,而不是要解决绝大多数老百姓的安居问题。即使是这样,这些年来,各级政府对这一政策的执行也有偏差,过多地追求经济效益,而忽略了政府在住房方面的社会保障职能。
  2003年6月,央行出台了121号文件,对房地产市场进行宏观调控。这一政策的取向主要是抑制投资过热,保持社会总需求的平稳增长。但随后,国务院又出台了18号文,进一步强调房地产的发展。2004年,由于投资需求继续膨胀,房地产市场调控的重点放在控制供给方面,政府出台了紧缩土地供应和收紧开发贷款两项政策,其结果当年土地供应量负增长11%,商品住宅竣工面积仅增长2.1%,加剧了住宅供不应求状况,拉动全国房价创纪录地上涨15.2%,这个影响一直延续到2005年。
  可以看出,上述调控措施几乎都是增长导向,调控目标主要是保持房地产投资的平稳增长,而民生取向以及政府在百姓安居中所应承担的职责基本上没有体现。
  2005年,全国尤其是上海等地的房价快速上涨,引发了居民的严重不满,房地产市场调控目标又转向控制房地产价格上涨过快的问题上。中央政府先后出台了“国八条”和“七部委文件”,将控制房价提到政治高度,建立政府负责制,一些地方也采取了相应的房价控制措施。但调控结果与控制房价的目标背道而驰,不仅全国房价总体继续上涨,北京等地的房价在2006年一季度甚至大幅飙升。于是,2006年5月,国务院又出台了“国六条”。
  应该说,从投资增长到控制房价,房地产市场调控目标是在朝着关注民生的方向前进。但为什么调控结果和目标背道而驰?关键在于各级政府担心房地产价格的下降将会影响到第一个目标(即经济增长目标),在实际调控中陷入了两难处境:一方面“怕涨”,另一方面又“怕跌”。或者说,政府仍然在“保持经济增长”和“保障居民基本住房需求”这两个目标孰轻孰重之间徘徊,而其实质则是在经济效率和社会公平之间难以做出轻重取舍。
  我国房地产市场应该确立“公平优先,兼顾效率”的调控目标
  客观地说,“经济增长”、“控制房价”等房地产市场调控目标是我国特定历史时期和经济发展阶段的产物,这两个目标也确实促进了我国的经济增长,改善了居民总体居住条件。但这两个目标已不能适应新形势、新国情的要求,也不符合现代国家的通行做法,必须进行重大调整。
  笔者认为,我国房地产市场调控目标调整的总体思路应该是:按照以人为本和科学发展观的要求,遵循“公平优先,兼顾效率”的原则,以保障居民基本住房需求为政府调控房地产市场的基本出发点,同时兼顾经济增长。保障居民基本住房需求,不仅要建立多元化的住房供应体系,保障低收入居民的住房需求;同时还要通过财政、货币政策抑制房地产市场泡沫,保障中高等收入居民的基本住房需求和合理的投资需求。
  这一调整思路的核心在于:将传统的“效率优先,兼顾公平”原则调整为“公平优先,兼顾效率”的原则;将保障居民基本住房需求的民生目标由次要目标调整为首要目标。
  之所以提出这一调整思路,除了现行的房地产市场调控目标相互冲突、并导致我国房地产市场发展失衡等原因外,还基于以下三点考虑:
  一是“以保障居民基本住房需求为核心,同时兼顾经济增长”的房地产市场调控目标能有效统一。在居民消费结构升级的大背景下,庞大的居民住房需求,本身就能促进投资的增长。任何鼓励和维持居民基本住房需求合理增长的措施,同时都会促进经济的合理增长。
  二是中央政府将“保障居民基本住房需求”由次要目标调整为首要目标,并施加严格的约束,将有效纠正地方政府在理念和行为上的偏差,从为利益集团“造市”转变成为老百姓“造房”,从与中央政府的非合作博弈转变为合作博弈。
  三是这种调整的时机已经成熟。新一届中央领导十分关注民生问题,不仅提出了科学发展观,出台的新政策也更关注民生问题。今年出台的房地产调控措施对增加和改善住房供给也给予了更多的重视,强调“要着力调整住房供应结构,重点发展普通商品房和经济适用房,建立健全廉租房制度和住房租赁制度”。可以说,当前正是我国房地产市场调控目标进行战略性调整的有利时机。至少,政府部门和理论界都应该深刻反思、深入探讨房地产市场调控目标是否应该进行调整这一重大问题了。
  这一新思路下的房地产市场调控手段也不外乎是土地政策、货币政策、财政政策、市场监管及其组合。就财政货币政策而言,在市场经济条件下,货币政策更适宜解决总量问题,而财政政策更多用于解决结构性问题,房地产市场调控需要二者的有机配合。一般来说,解决中低收入居民的住房问题应更多依靠财政政策,而抑制房地产市场泡沫、保障中高等收入居民的住房消费和投资需求,可更多地采用货币政策。
  政府调控是建立在市场规范的基础之上的。我国房地产市场在调整目标、转变思路的同时,还必须加强市场建设,完善相关制度,主要是土地市场和金融市场。
  我国土地市场最大的问题是市场失灵。其原因,不仅在于土地市场存在严重的信息不对称,更因为地方政府垄断了一级市场。按照常规的逻辑,存在市场失灵的地方就需要政府监管,但我国对土地一级市场的监管从制度到组织几乎都是空白。所以说,土地政策在调控中的运用并不意味着政府可以控制土地供给来实现其建立住宅保障体系的目标。我国经济适用房建设用地的教训和国外的经验都告诉我们,将土地直接划拨或低价转让给房屋生产者是一种低效率的方式。而对低收入居民进行直接补贴或直接的税费减免,是一种更有效率的方式。即使对廉租房等必须依靠政府提供的住宅,也不一定非要政府直接生产,完全可以通过市场购买取得。我国的土地一级市场还需要深化市场化改革,切不可借“改善民生”的名义再给各级政府直接配置土地的权力。进一步说,土地是否可以作为宏观调控的手段,也是一个颇有争议、需要研究的问题。
  本轮房地产价格上涨还有另外一个大的背景,那就是全球货币市场的流动性过剩及人民币汇率形成机制改革。在人民币汇率升值预期下,大量国际资本投机人民币,使央行被迫投放大量的基础货币,推动房价上涨;同时,还有一些国际资本直接或变相进入国内房地产市场,进一步刺激房价上涨。这说明,我国对国际资本流动的监管还相当薄弱,需要进一步完善相关法律制度,提高监管水平。金融市场建设的另一问题是提高商业银行的风险定价能力,健全征信体系。对房贷项目按风险进行甄别,实施差别性的贷款利率或者首付比例,这些措施更多应该是商业银行自身该做的事情,而不应该完全依赖于央行或银监会的干预。

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