地方财政应增强“造血”功能以应对压力

　　■本报记者 刘慧

　　地方税体系建设,既是税制改革的重要组成部分,更是与市场经济全局配套的分税分级财政体制建设中关键的一项系统工程。国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)就是鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源,增强地方财政“造血”功能。

　　提高地方级收入比重

　　《方案》明确要求,建立更加均衡合理的分担机制,稳步推进健全地方税体系改革。

　　华泰证券首席宏观分析师李超表示,《方案》的总原则是增加地方级税收分成比重,虽然这是个开始,而且初期可能比重增加不大,但在减税降费和经济下行压力下,方向非常重要。

　　针对增值税,《方案》提出,继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变,即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。针对调整完善增值税留抵退税分担机制,留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担。针对消费税,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源。

　　李超预计,未来改革措施会更多,扩大地方级收入比重。自分税制改革后,地方政府与中央政府税收分成,地方政府的收入占比较低,形成了财权和事权的不匹配,这可能为隐性债务问题、地方土地出让收入依赖过高以及房价过高等问题留下隐患。这次改革旨在扩大地方政府分成比重,预计能逐渐解决这些问题,未来的改革措施会进一步丰富和完善。

　　李超表示,解决地方和中央财权和事权不对等问题,关键一招是建立和完善地方税种体系。《方案》也提出,适时调整完善地方税税制,培育壮大地方税税源,将部分条件成熟的中央税种作为地方收入,增强地方应对更大规模减税降费的能力。目前环保税已经实行,“未来预计会建立更多地方税种”。

　　鼓励企业扩大支出

　　中泰证券研究所高级经济学家杨畅表示,留抵退税政策调整会鼓励企业扩大支出。由于增值税留抵会出现挤占企业资金问题,实施留抵退税的初衷是降低占用企业资金,鼓励企业扩大再生产。因此,本次留底退税政策调整,通过中央承担部分退税额,降低地方负担,减少占用企业资金,这将推动企业进一步扩大支出,扩大再生产。

　　他表示,留抵退税政策调整将减轻地方负担,加剧地方分化。短期来看,留底退税压力越大的地区,往往是总部越多的地区以及扩大支出和再生产积极性越强的区域。本次政策的调整,将得到更多的实惠。

　　此外,消费税征收环节变化是对十八届三中全会要求的落地。《方案》提出,“将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收”;“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。”

　　杨畅表示,党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要“调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”,本次消费税调整是对十八届三中全会要求的落地。

　　在他看来,消费税会导致行业进一步分化。消费税品目较多,重点在于烟酒油。由于消费税品目存在品牌控制力度的差异,消费税征收环节的转移,将导致行业出现进一步分化,在生产、经销、消费三个环节中,越强势的品牌,越有能力控制税收增加额度的环节分配。

　　与此同时,消费税政策调整会增加地方收入,提高地方征收能力。《方案》提出,“改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定”。杨畅表示,消费税在生产端增收难度相对较低,而批发尤其是零售环节征收难度相对较高,环节转移后,对地方征管力度的要求会进一步提高。

　　而地方收支修复后,将增强地方应对财政收支波动的能力。今年以来,地方财政压力相对较大,较多省区市出现了财政收入负增长,其中就存在土地出让因素的影响。杨畅称,本次中央和地方收入划分,减轻了地方支出压力,增加了地方收入,地方财政压力得以减轻,有利于地方政府应对财政收支的波动,降低对房地产市场的依赖。

　　以开阔视野看待地方税体系

　　专家表示,需以服务全局的开阔视野看待地方税体系的构建完善,多方位、多层次理解地方税体系。

　　华夏新供给经济学研究院院长贾康认为,构建和完善地方税体系的目标,不应仅着眼于稳定地方政府自有收入,也应看重对社会主体收入、行为等的规范、引导和调节作用,还应一并考虑对国家各项制度建设和机制创新乃至其他配套改革产生推动作用,从而有效提升国家政权体系的治理能力,服务于国家现代化赶超战略和“五位一体”的全面协调、可持续发展。

　　地方税体系是包括地方税种和共享税种在内的所有能为地方政府筹集税收收入的多税种的有机组合。地方税权不仅应包括税种选择权和税率调整权,还包括条件成熟时地方政府因地制宜的设税权。地方税体系的完善,还应与非税收入等其他税费制度改革统筹配套、协调联动。