央行徐诺金：建议适时制定出台《存款保险法》

今年两会期间，全国人大代表、人民银行郑州中心支行行长徐诺金建议，应结合我国实际并借鉴国际经验，尽快对《存款保险条例》进行相应修订，并在此基础上研究制定《存款保险法》，加快建立市场化、法治化的有序处置机制。

徐诺金称，我国《存款保险条例》于2015年5月1日正式施行后，以存款保险基金“取之于市场、用之于市场”为核心安排的存款保险制度，在稳定金融市场和维护存款人信心方面发挥着重要作用，与《银行业监督管理法》《企业破产法》等共同构成了我国金融机构风险处置的基本法律体系。但结合近年来实践情况看，由于没有明确存款保险基金管理机构处置当局的法律地位，没有形成一套完整的有序处置规则体系，地方政府及相关部门职责边界不清晰，我国存款保险制度作为金融安全网最后一道防线的作用未能充分发挥，制约了问题金融机构高效有序的市场化处置。

徐诺金认为，建立健全市场化、法治化的金融机构有序处置机制，关键在于从法律层面明确处置主体、处置工具及处置启动标准，形成明确的有序处置制度，建议尽快修订《存款保险条例》，并以此为基础适时制定出台《存款保险法》，明确存款保险基金管理机构作为我国银行机构处置当局的主体地位和各部门的职责边界，充分发挥存款保险基金管理机构事前介入、事中接管、事后清算的全面职能，实现处置成本最小化。

第一，明确存款保险基金管理机构处置当局的法律地位。明确处置主体是实施金融机构有序处置的关键。借鉴国际经验，应将存款保险基金管理机构明确为我国金融机构的处置当局，同时应清晰划分监管部门和地方政府的职责边界，明确参与时间、路径以及权力范围，避免产生争议。在对除系统重要性银行机构之外问题金融机构处置过程中，存款保险基金管理机构处于操作实施的核心地位，金融机构一旦触发处置启动标准，存款保险基金管理机构可以直接启动处置程序，并担任接管组织和实施清算。对系统重要性银行机构的处置按照《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》中特别处置机制执行。

第二，明确问题金融机构处置启动标准。解决好“启动标准”是有序处置问题金融机构的前提。在问题金融机构资不抵债或者股东权益消耗殆尽前及时实施处置，可避免贻误最佳处置时机。目前，国际上不同国家的启动标准不尽相同，但普遍盯住问题金融机构资本充足率，如美国、韩国对资本充足率低于2％的机构强制启动处置程序。我国应借鉴国际先进经验，在《存款保险条例》中明确问题金融机构的处置启动标准。同时，针对目前已经积累的存量问题金融机构，可以设置过渡期等特殊制度安排，以积极稳妥推进问题金融机构有序处置。

第三，赋予存款保险基金管理机构充分的处置权力和处置工具。强有力的处置手段是有序处置问题金融机构的保障。为保证处置效率和效果，《存款保险条例》应赋予存款保险基金管理机构对问题金融机构独立充分的处置权，明确处置程序，建立处置“工具箱”，如实施接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付、担任破产管理人、参与金融机构破产程序。

第四，赋予存款保险基金管理机构充分的信息获取权。对问题金融机构的有效识别和事先防范有利于降低风险损失、节约处置成本。当金融机构触发处置标准时，存款保险基金管理机构是最大的利益相关方，具有主动约束、防范化解风险的内在动力，因此，《存款保险条例》应明确赋予存款保险基金管理机构拥有充分的信息获取权，包括对金融机构开展风险监测，要求监管部门定期共享其掌握的金融机构风险信息，最终确保存款保险基金管理机构能够及时识别金融机构真实风险状况，并对问题金融机构采取早期纠正措施，以实现处置时机与处置策略的最优化，最大化降低综合处置成本和风险损失。

“修订《存款保险条例》的建议具有积极意义。”国务院发展研究中心保险研究室副主任朱俊生对《国际金融报》记者表示，目前，国家也提到要对金融机构当中的过剩产能作出一定清理，也就是说，在未来需要在金融机构方面慢慢建立一个市场化的退出机制。虽然目前并没有银行的实质性退出案例，但如果想要充分发挥市场资源的配置作用，就需要竞争及优胜劣汰，并允许一些经营不善的机构退出。

朱俊生也坦言，目前，存款保险基金管理机构的法律定位确实比较尴尬。理论来讲，存款保险基金是由各家银行缴纳的一种保险基金，存款保险基金管理机构属于一个行业性救助机构来存在。一旦发生金融风险，其在后期的处置中可能发挥出更为浓郁的行政色彩。“如果能够在法律上明确这一机构的定位，将其作为处置主体赋予相应的权利及给予明确的处置工具等，且在职责上与地方政府、监管部门划出一定边界，这将更有利于建立一个市场化的退出机制及风险处置机制”。