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董登新:世界养老金体系重构

2018-03-13 13:17:00

金融界网站 董登新

  作者:武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授   

世界养老金体系重构动因与动向

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

原载《中国劳动保障报》理论版,2016年12月20日

养老金体系是一国老年人体面养老、有尊严地生活的制度保障,同时,它也是发展养老金融与养老服务业的重要物质基础。养老金体系是由公共养老金计划与私人养老金计划所构成的,二者相互依存、相互促进,不可割裂。面对人口老龄化问题,世界各国都在不断地完善社会保障制度,以期构建更加安全、高效而可持续的养老金体系。

一、世界人口老龄化及原因

除了部分经济落后的非洲国家外,无论是发达国家,或是发展中国家,它们都正面临着人口老龄化的巨大压力和冲击。世界养老金体系正在遭受着前所未有的挑战与考验,如何选择适合本国国情的养老保障体系,如何提高现行养老金体系的有效性和可持续性,成为世界各国共同研究的课题。

据联合国及OECD预测,全世界65岁以上人口的比例将从2015年的8%增长至2050年的18%;全世界75岁以上人口的比例将接近于现在65岁以上人口比例(8%)。作为发展中人口大国的中国,同样步入了老龄化社会。早在2000年底,中国60岁以上人口占比首次突破10%,达10.46%;65岁以上人口占比恰好为7.0%,两个指标双双同时达标“老龄化社会”。2014年底中国60岁以上人口占比上升为15.54%,65岁以上人口占比为10.06%,明显超过OECD国家的平均水平。人口寿命不断延长,以及生育率在低位徘徊,是加剧人口老龄化的最重要影响因素。

人口寿命不断延长,是社会生活水平及医疗水平不断提高的结果。预期寿命大幅提高,是20世纪人类最伟大的成就之一。20世纪50年代初,全球总人口平均预期寿命仅46.5岁,半个世纪以来,人类平均寿命已延长了20多岁。人口平均预期寿命显著提高,意味着老年人所占比重就会大幅上升,这是人口老龄化加剧的重要原因之一。

总和生育率(Total fertility rates)是指育龄妇女终身平均生育的孩子数。这一指标的下降,也是导致人口老龄化的重要影响因素。目前大约有55个国家的总和生育率高于3,它们绝大多数都是非洲国家。在全球224个国家或地区中,总和生育率低于2的国家或地区共有98个,其中,中国大陆总和生育率只有1.55,我国香港1.17,台湾1.11,澳门0.93。

人口平均预期寿命延长,以及总和生育率下降,其结果必然造成“少子高龄化”问题更加严重,65岁以上老年人口占总人口的比例不断攀升,人口年龄结构老化。人口老龄化给各国经济和社会带来诸多不良影响。“少子高龄化”的直接后果是劳动力供给不足,劳动力价格上涨,雇主用工成本将会大幅上升,将导致经济潜在增长力降低。同时,由于劳动年龄人口的减少,国内的生产和服务也随之减少,导致投资和消费低迷,企业和家庭收入也将随之降低。此外,人口老龄化将导致老年人口比重不断上升,养老金给付的财务负担及老年贫困压力日益加大,而且人口老龄化将会直接影响现收现付的养老金筹资方式,即使是缴费确定型计划也会受到较大冲击。

二、养老保障三支柱架构不断固化

三支柱,也称三条腿或三层次,它是当今世界各国养老金体系最流行的结构。“三支柱”养老思想最早是由美国总统富兰克林?罗斯福于1934年提出来的。二战后美国学者将三支柱养老保障体系概括为“三条腿的板凳”,以示坚固稳健之意。1994年,世界银行主张构建“三支柱”养老保障体系,它与美国人的“三条腿”理念是完全吻合的。20世纪90年代,美国学界开始出现“第四条腿”的提法,他们将“退休后继续工作”作为第四条腿,但其本质仍应归属第三支柱。2005年,世界银行建议设立非缴费养老金、缴费养老金、个人储蓄账户、自愿性储蓄、非正规的保障形式等“五支柱”老年收入保障模式。这是对三支柱的进一步分解与细化。

不过,对三支柱的分解与细化,无论是五支柱,抑或是十支柱,但归根结底,它还是三支柱的本质与内核,其责任主体分别为国家、雇主和个人。只要正确理解了三支柱的本质与差异,就不会混淆五支柱或十支柱的分类与归属。

第一支柱计划是由国家发起设立的、各类缴费型或非缴费型养老金保障计划,通称“公共养老金”计划,其主要特点是:国家设立、广覆盖、保基本、国家财政兜底,其作用是底线保障。

第二支柱计划是由雇主(含工会、行业协会)发起设立的、各类DB型(待遇确定)或DC(缴费确定)型养老金计划,它也可以划分为单一雇主计划与多雇主计划两类,其主要功能是补充保障与激励作用。这类计划在欧洲称为职业年金,在美国称为私人养老金。在我国,根据雇主身份不同区分为两类:由企业提供的称为“企业年金”;由行政机关和事业单位提供的称为“职业年金”。第二支柱养老金计划大多是自愿的,也有强制的(mandatory),或准强制的(quasi-mandatory)。一般地,参加DC计划大多是自愿的,而参加DB计划大多是准强制的,但参加者必须符合一定的资格要求。目前有9个OECD国家强制实行DC型职业年金计划,缴费直接进入个人账户。在丹麦和瑞典,除强制计划外,还有准强制DC型职业年金。

第三支柱计划是由家庭或个人发起设立的、各类养老储蓄计划,它不同于第二支柱的最重要标志是没有“雇主缴费”,它完全依赖家庭或个人缴费进行储蓄,它包括退休目的储蓄与投资、商业养老保险计划、以房养老,以及家庭和代际基础上的非正规保障形式等。

养老保障体系的三支柱作用,最终体现在老年收入来源构成上。第一支柱的收入来源是公共养老金给付;第二支柱的收入来源是职业养老金给付;第三支柱的收入来源则是储蓄积累、退休后继续工作的收入及家庭财产性收入等。在老年人收入来源中,公共养老金占比超过70%的国家,包括匈牙利、比利时、奥地利、爱尔兰、卢森堡、希腊、捷克、斯洛文尼亚、葡萄牙、斯洛伐克、意大利等国,很显然,在这些国家,私人养老金规模很小,基本上没有太大的发展空间。相反,在芬兰和法国,私人养老金占比约为70%左右,这表明两国公共养老金作用相对较弱。此外,墨西哥老年人收入的50%以上,来自退休后继续工作,这表明其公共养老金与私人养老金供给极度短缺,它使得退休后继续工作的收入成为老年人最重要的收入来源。这是OECD成员国中唯一的例外。

三、养老金“私有化”改革的多种尝试

20世纪70年代末、80年代初,当资本主义世界终于走出十年“经济滞胀”后,国家干预主义受挫,经济全球化步伐进一步加快,经济私有化与金融自由化思潮抬头,养老金“私有化”(Privatization)改革浪潮就是这一时代的产物。

起步于20世纪70年代末期的养老金“私有化”改革,主要有三种模式:

第一类模式,是以美国401(k)为代表的私人养老金规模快速做大做强,部分替代公共养老金的重要性。1978年美国税法改革,创设401(k)计划,成为私人养老金大发展的重要契机与推手,它不仅带来了美国私人养老金储备的快速扩张,而且还驱动了美国资本市场的迅速做大做强。目前美国养老金总储备高达26.81万亿美元,其中,私人养老金储备高达24万亿美元,而公共养老金储备仅有2.81万亿美元。从规模上看,私人养老金储备占据了绝对的优势,成为了公共养老金的重要补充与支撑。

第二种模式,是以1981年智利改革为起点,共有11个拉美国家将强制性储蓄以“私营化”个人账户形式纳入其养老金体系。在这一轮系统性模式改革之后,1990年代至2000年代初,中欧、东欧和中亚的13个国家,包括保加利亚、克罗地亚、爱沙尼亚、匈牙利、哈萨克斯坦、拉脱维亚、立陶宛、前南斯拉夫马其顿共和国、波兰、罗马尼亚,俄罗斯联邦、斯洛伐克和乌克兰,它们实施的多层次系统改革,基本上是缩小版的拉丁美洲模式。不过,2008年金融危机导致一些国家的养老金政策再次进行改革调整。比如,阿根廷和玻利维亚有效地扭转了基于个人账户的模式。在中欧和东欧,一些国家,如克罗地亚、匈牙利、波兰等正在调整他们养老金体制中私人层面的规模[①]。2011年,国际劳工组织对已运行30年的智利养老模式作出了如下评价:“面临风险最大的个人是自谋职业者、农业工人、临时工和妇女。这个私有化制度加剧了在获得现有福利方面的性别不平等,而且没有解决覆盖面和福利适度的问题。”

第三种模式,是以美国代表,企图在现收现付基础上创设“私有化”个人账户,但经多次尝试、最终失败。在克林顿总统(1993—2001)和小布什总统(2001—2009)执政时期,他们先后以极其类似的手法,希望进一步推动美国公共养老金(OASDI)的“局部”私有化,即在现收现付的公共养老金计划中,切割出一小部分构建一个“私有化”个人账户,并实现社会统筹与个人账户并存的养老保险模式,实际上,这极其类似于中国现行的“统帐结合”的部分积累制。只可惜,两任总统的努力最终白费。这一改革的支持者和游说者,主要是华尔街利益集团,他们希望通过“私有化”的个人账户将公共养老金部分导入股市。

事实上,养老金“私有化”改革浪潮,是针对公共养老金对财政造成的过大压力的一种减压办法。在养老金体系日渐完备的情况下,公共养老金与私人养老金的分工与定位也不断明晰。私人养老金是做大养老金储备规模的重要支柱,它是公共养老金的必要补充;而公共养老金则以财政保底为依托,以广覆盖、保基本为原则,对老年人养老安全实现底线保障。私人养老金重视长期积累,公共养老金重视收支平衡,实际上,二者互为补充、缺一不可。

四、第一支柱养老托底作用正在不断增强

一直以来,国际劳工组织(ILO)十分重视国家对低收入人群及弱势群体的社会保护责任。事实上,早在1952年,国际劳工组织就通过了《社会保障最低标准公约》。2001年国际劳工组织主张通过扩大缴费型计划覆盖面、发展非缴费型计划及发放特定津贴等方式,为体制外的群体及家庭提供保障。2009年6月国际劳工组织通过了《全球就业契约》,它呼吁各国通过建立最低社会保护加强并扩展其社会保护制度。2011年国际劳工组织提出了“社会保障最低标准”概念,通过多举措实现制度全覆盖。2012年国际劳工组织通过了《关于国家社会保护底线的建议书》,它重申社会保障权利是一项人权,并承认社会保障对于防止和减少贫困、不平等、社会排斥和社会不安全,对于促进机会均等和性别平等及种族平等,以及对于支持从非正规向正规就业过渡,都是一个重要工具,“社会保障是一项对人民的投资”,并提出了“国家社会保障扩展战略”:在没有最低水平社会保障担保的国家,将优先实施社会保护底线作为起点,并作为其国家社会保障制度的基本要素。

实际上,国际劳工组织一直倡导构建社会保护底线机制,其宗旨是要不断强化第一支柱的保底或托底作用,具体包括两个方面:一是基本养老金全覆盖及缴费扩面;二是在基本养老金之外,建立与社会福利及减贫机制相关联的非缴费型计划。这些改革措施更强调社会公平与社会正义,以及对社会弱势群体的底线保障,这使得第一支柱在养老保障中的基础地位和托底作用被进一步强化和突显出来。

在世界主要国家,第一支柱计划即公共养老金计划,大体可细分为四类:

(1)基本养老金(Basic pensions)。它有两种不同的形式,第一种形式:凡是满足一定居住标准的人,无论受益人如何缴费或缴费多少,都可获得固定额度的基本养老金给付。第二种形式:养老金给付完全取决于缴费年限,但与收入无关。在OECD中,共有11个国家设有居住年数要求的基本养老金计划,另有6个国家设有缴费年数要求基本养老金计划。前者包括澳大利亚、新西兰、加拿大、智利、荷兰、瑞典、丹麦、挪威、芬兰、希腊、冰岛;后者包括英国、卢森堡、冰岛、捷克、爱沙尼亚、日本。以色列则同时采用居住标准和缴费年限设定基本养老金。在OECD以外的国家中,南非设有基于居住时间要求的基本养老金,阿根廷和俄罗斯则设有基于缴费年限要求的基本养老金。

(2)最低养老金(Minimum pensions)。也称缴费型最低养老金(contributory minimumpensions)。它既可以是指某种缴费型计划的最低养老金,也可以是指所有计划加总的最低养老金。与家计调查计划(means tested schemes)不同,它不受家庭储蓄收入影响,但最低养老金积分是与工作收入相关的,其给付水平可能还要考虑其他养老金收入。共有13个OECD的国家在其收入关联计划之内设立了最低养老金,它们分别是法国、意大利、比利时、卢森堡、瑞士、葡萄牙、西班牙、波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、土耳其、墨西哥。此外,中国、印度、巴西、阿根廷、沙特阿拉伯也设立了最低养老金。

(3)老年救助(Social assistance)。这是一种财力检测待遇(resource-tested benefits)或家计调查待遇(means-tested benefits),几乎所有国家都设立了这类“狭义”的社会安全网(social safety-nets),它们主要针对养老金权益严重不足的老年人给予社会救助。其中,最典型的老年救助计划包括低保和医疗救助,比如,美国的低保(SSI)及医疗救助(Medicaid),社会救助给付额度主要取决于家庭收入和家庭财产检测结果。

(4)老年福利。有将近一半的OECD国家,为老年人提供附加的现金支付、服务或实物,比如,住房、供热成本、健康与照顾保障、电视收视免费、交通费减免等。大多数老年福利是不需要收入检测的,不过,对其中一些支付引入家计调查,有利于降低该项福利未来的支出费用。

近年来,世界养老金体制性变革,主要是针对其中有损制度的有效性和可持续性而展开的一系列改革措施,比如,养老金覆盖扩面与缴费成本控制,养老金给付的充足性与替代率设计,削减并解决老年贫困问题(降低老年贫困率及老年人申领低保的比例)、养老金给付水平自动化调整机制、延长法定退休年龄及养老金税制安排等。

[①] M.Queisser:养老金改革与国际组织:从冲突走向融合,《国际社会保障评论》,第53卷(2000年),第2期,第31-45页。

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