孟庆江：从全球视野简析中国稀土资源开发利用政策

中国迄今为止仍然是稀土资源储量最丰富、品种最为齐全、品位较高的国家，同时也是产品供给量最大，主导全球稀土市场的国家。因此，国家把稀土资源定位为重要战略资源。随着全球范围不断发现稀土资源，中国在全球的稀土储量占比逐步下降。加之国家鼓励国内稀土企业和资本走出去，开发境外稀土资源，导致稀土进口产品在国内稀土市场的占比也在逐年增加。随着澳大利亚莱纳斯公司马来西亚稀土工厂、美国钼公司、越南等国外稀土企业的投产，稀土产品全球供应的多元化格局逐渐形成。这一市场发展趋势值得相关部门予以重视。

根据国内外有关部门和个人的不完全统计，目前，全球稀土资源的81％左右属于轻稀土资源，其中具备开采条件的轻稀土资源占比为46％左右，中国占22％。澳大利亚的氟碳铈矿，印度的独居石矿，美国的芒廷帕斯轻稀土矿，俄罗斯的混合矿，越南的轻稀土矿，缅甸的离子型稀土矿等均具备一定的开采规模，随着镨钕市场的不断扩大，这些国家和地区的稀土分离能力和产量也不断扩大，已经达到4.5—5.0万吨/年规模，预计2018年可以上升至6.0—6.5万吨/年的规模。除满足日本、西欧对镨钕的市场需求，还有相当部分产品进入中国市场，根据2017年6月稀土产品进口统计，2017年上半年稀土进口总计12945吨（实物量），同比增长60％。轻稀土产品的多元化格局已经形成。

而重稀土资源的全球资源量约占17％，其中中国占6％左右，中国具备开采条件的重稀土资源占比超过80％，海外绝大部分资源开采成本极高，不具备开采价值，只有与中国接壤的缅甸有部分离子型稀土矿物开采，估计今年产能0.5万吨，明年预计可达1.5万吨，且只能在中国分离加工。进口数据显示今年上半年从缅甸进口的稀土分离产品为8955吨，明显超过其矿产品产能，（分析人士认为，有很大部分是国内非法生产的稀土流入缅甸又转口合法进入国内）。

上述情况表明，中国重稀土资源和产品的主导地位仍不可动摇，而轻稀土资源和产品的开放竞争性已经是不可避免。

2011年以来，国家为了保持稀土资源的战略地位和稀土行业的健康可持续发展，发布了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》的12号文件，据此，相关管理部门相继出台了稀土产品国家收储和企业商业储备，指令性计划管理、行业准入、打击非法生产、整顿稀土行业秩序、稀土增值税专用发票、资源税从价计征、组建稀土六大集团等一系列行业政策和举措，为保护稀土这一重要战略资源，规范行业行为，推进绿色环保，发挥了重要引领作用。稀土产业集约化发展的局面正在形成。但是多年来黑色稀土产业链给稀土行业带来的无序竞争和稀土产品价格的非理性运行并没有得到根本性转变，具有特殊战略优势的重稀土资源并没有得到有效保护，多元化的国际稀土市场不断冲击中国稀土产品的主导地位，稀土产品的进出口逆向倒流，为非法开采和走私创造了空间，导致稀土价格长期走低，多元化稀土应用市场发展缓慢。所谓黑色稀土产业链存在很重要的原因之一是“总量控制指标”和稀土资源税税率不合理的政策因素，总量指标不能满足市场实际需求，给非法开采制造了市场空间，而非法开采主要存在于南方，南方矿高达27％的资源税率和高额的环保税赋又给非法矿提供了巨大的利润空间，加大了资源管控的难度。

令人遗憾的是，2017年二季度开始，作为稀土永磁材料基础原料的镨钕氧化物价格从26万/吨一路飙升到39.8万/吨，涨幅53％，8月份镨钕氧化物报价已经达到60万元/吨，成交价50万元/吨；而且，出现轻升重落（即轻稀土涨幅大大高于重稀土）的畸形局面，又出现了2011年二季度发生的短期异常高位震荡，给后端钕铁硼材料生产与应用产业造成剧烈震动。九月份以来，稀土价格暴跌趋势明显，稀土市场报价混乱，氧化镨钕主流报价41-43万元/吨，最低报价40万元/吨，氧化镝国家大量收储1500吨后，氧化镝价格仍然跌到六年来的最低价格115万元/吨，稀土市场有价无市，颓势再现。

稀土行业运行的诸多不正常现象，正在引起国家相关领导和行业各界的共同关注。工信部稀土办通知要求六大稀土集团带头稳定稀土市场价格，适时顺价销售。并未得到积极响应。形势要求我们要客观理性地分析和探究其内在原因，把握稀土行业的运行规律，适时寻求对策，调整政策。在听取协会、学会部分会员单位意见的同时，听取后端企业对行业运行现状的反映，根据多年来对稀土行业运行规律的认识，江西省稀土学会副秘书长孟庆江特向国家稀土行业管理部门提出如下建议意见。

1.针对稀土国内外两个市场的需求特点和多元化趋势，调整稀土资源开发政策，保持和加强中国稀土产品在全球市场的主导地位；从我国稀土进出口统计和国内外稀土市场分析可以看出，国内外市场对稀土产品的需求有其自身特点和规律。主导国内稀土市场的是作为钕铁硼永磁材料主要原料的镨钕铽等产品；而国外稀土市场集中于美、日、西欧等发达国家。其主导稀土市场是催化剂、高端金属结构材料，高端钕铁硼磁体，特种陶瓷等领域，以镧、铈、钇、钆等稀土产品为主，镨钕产品国外自足。因此，可以认为，国内外两个市场对稀土产品的需求是多元化的；莱纳斯公司马来西亚工厂轻稀土分离产能2.5万吨，已经满负荷生产，除满足日本、西欧稀土永磁企业所需镨钕产品外，还有50％供应中国，稀土价格高涨缓解了这家公司本已负债10亿美金的生存危机。刺激莱纳斯等境外稀土企业不断扩产；至于西方军工、航空航天等高端领域所不可或缺的高性能中重稀土产品需求数量极少，尽管十分重要，但是并不主导稀土产品市场。而且，从数量上讲国内稀土市场占据全球稀土市场70％以上，所说中国主导全球市场，是稀土市场供求关系的必然。多元化的全球稀土市场对中国稀土资源的高效利用是好事，而绝不是坏事，国家制定稀土资源开发利用政策，决不能忽视这一现实。笔者认为，国家应当适时地放开轻稀土，管控好重稀土。

2.充分认识稀土永磁材料生产与应用对国内稀土市场的主导作用这一行业特性，及时调整稀土开采冶炼指令性计划管理的运行方式；2000年以来，我国稀土产品应用市场不断变化，稀土永磁材料及其应用领域的快速发展，对稀土产品消耗量的比重逐年大，至今已经占国内稀土市场的60％以上，其主要消耗镨钕、铽、镝等产品，形成稀土十六个稀土元素产品市场的不平衡。大量高配分稀土产品（镧铈、钐、钇等）过剩积压。根据近三年稀土永磁材料产量估算，要满足国内新材料产业发展需要，稀土矿供总量在剔除综合回收和不再总量控制计划之内的独居石供应后至少要15万吨，也就是说合理的稀土矿总量控制指标应该在15万吨左右。当前10万吨的总量指标远远不能满足市场需求。因此，国家的稀土指令性计划下达，应当充分注意这一市场特点，使计划与市场的结合更加精准，杜绝计划脱离市场而流于形式。建议以镨钕的市场需求量确定轻稀土总量控制指标，以铽镝的市场需求量确定南方重稀土总量控制指标，鼓励进口独居石（既满足镨钕需求，又能符合国家战略需要）。同时，应从政策上大力鼓励镧铈钐钇等过剩稀土产品的市场开拓和全方位推广应用，支持全球稀土多元化市场的发展。

3.打黑打非常态化，必须弄清非法生产和黑色产业链的内在成因，做到有的放矢，标本兼治。国家严厉打击稀土非法开采和冶炼分离，是维护行业秩序和市场公平，保护资源和环境的重要手段，已经并正在取得成效。但是，实践已经证明，非法开采和黑色产业链并没有根本改观，甚至仍很嚣张！特别是在一些老、少、边地区，非法开采呈蔓延趋势。仅仅依靠这一治标的办法还是不够的，应当弄清黑色产业链产生的内在成因，从政策层面化解产生机制，做到标本兼治，方能取得事半功倍的效果。我们认为，首先国家对稀土资源的监管上，要逐步把指令性计划监管让位于税收、环保、资源勘查与开采权证等政策的监管；其次，要把监管的权力和责任从中央政府下放给地方政府，国家重点做好宏观政策制定与执行力监察。要兼顾政策与市场的关系，合理定位主次关系。第三，严格执法，违法必究，提高违法成本，由执法权部门例如公检法等直接介入，追究责任部门责任；同时，走群众路线，提高群众举报的奖励力度。第四，打黑从源头抓起，对压覆性开采、扩界开采、花岗岩尾矿回收等开采行为进行规范有效的监管，做到公开、公平、公正。第五，建立以六大集团为责任人机制，管理其范围内的稀土开采秩序，国家部委或行业协会实施有效监管。

4.根据我国轻稀土和重稀土资源的不同特征，实行不同的政策措施和管理方式；我国以包头稀土为代表的轻稀土矿石资源和以江西为代表的南方离子型中重稀土资源，无论从赋存状态、矿物配分、矿物特征，还是开采技术工艺条件、地区气候、社会环境都有很大差别。应当因地制宜，采取不同的管理方式和政策取向，不能在政策管理上采取一刀切的方式。具体说，像包头白云鄂博这样大型多金属共生的复杂稀土资源必须由国家直接管控，国有大型企业经营管理，实践证明是正确合理的，也是十分有效的；而南方离子型稀土资源，是一种原矿品位低，赋存状态特殊，矿层浅，分布区域广泛的化学类矿物，其开采方式不适于大型企业集约化开采，更适合于中小企业分布式的开采方式。几十年来，江西在离子型稀土矿山管理方式上进行了许多有益的探索，提出的"龙南模式”，即政府配合国企统一管理，矿山民营开采，曾经得到了国家稀土管理部门和业内专家的充分肯定和推广。2012年以来推行的国家直接管控，五家大型国有企业瓜分式的划省经营管理离子型稀土矿山的模式，实践证明是不适当的，因此，国家有必要总结经验，改善我国稀土资源的管理理念和模式，实事求是，循序渐进的调整行业管理政策，优化稀土行业政策环境。个人认为，对离子型稀土矿山的管控，五大集团该加强的要加强，该退出的要适时退出。与此同时，南北稀土资源的管控政策应当因地制宜，有所区别。对于以包头稀土资源为代表的轻稀土应适当放开，变指令性计划为指导性计划，而以江西为代表的离子型中重稀土资源开采应按市场需求，进一步加强管控，采取有效措施保证稀土矿产品指令性计划的有效实施。5.理顺政府主导和市场运行的关系，认清国家收储和商业收储的不同目标，创新更加有效的政策措施。

让我们对今年二季度以来，以镨钕为代表的轻稀土产品爆发式涨价，并引发链式反应的行业现状作一简要分析。去年以来，由于稀土市场的长期低迷，国家加大对稀土永磁基础性稀土原料镨钕铽的收储数量和频度（2016年12月以来，连续收储4次，收储指标1.50万吨，实际收储5900吨），而稀土永磁市场的快速增长使得镨钕铽的消费量加大，这就与不变的稀土生产的指令性计划产生矛盾，从而扭曲了稀土产品的供求关系，引发稀土镨钕生产企业和贸易商惜售，收储计划流标，进而引发囤积居奇和市场炒作的唯利是图行为，这就是当前稀土市场的现状，国家不合理的收储是因，市场炒作是果，这种因果关系造成稀土市场的二次剧烈震荡，对后段产业造成很坏的负面影响，这就是收储政策与市场的错位引发的后果。

因此我们希望国家要认真分析稀土收储政策不当引发的稀土市场的震荡，及时听取行业专家正确意见，把收储对象及时调整为以钇为代表的重稀土产品上，从近几年稀土产品出口结构的变化可以看出，氧化钇出口量逐年增加，形成出口量大价低的局面。因此，保护我国重稀土资源的战略优势地位才是国家收储的真正意义。