赵伟：地方“账本”盘点，变化与挑战？
金融界 2022-07-26 11:31:30
行至年中，各地财政收入表现如何、支出重点在哪？下半年，地方财政面临哪些挑战、或如何应对？本文梳理，可供参考。
一问：上半年，各地财政收入表现如何？一般财政分化，政府性基金承压
剔除留抵退税因素，上半年中西部地区一般财政收入表现亮眼，东部、东北部地区收入下滑。2022年上半年，央、地一般财政收入同比分别下降12.7％、7.9％，剔除留抵退税后，分别增长1.7％、4.7％；其中，中、西部地区收入增速较高、分别为13.7％、16.5％，主因能源资源类行业增收带动；而以往一般财政收入占比近六成的东部地区收入同比下降1％，东北部地区收入同比下降3.5％。
相较一般财政收入，上半年地方政府性基金收入下滑更为明显。2022年上半年，地方本级政府性基金收入同比下降37％，预算完成度亦创历史新低、仅为27％，主因土地财政拖累。土地市场持续低迷，使上半年全国土地出让金收入同比下降49％；其中，东北地区土地出让金收入下滑幅度最大、同比下降80％，东、中、西部地区土地出让金亦有回落，同比分别下降48％、44％、52％。
二问：上半年，各地财政支出重点在哪？基建支出力度加码，卫生支出提速
上半年，地方一般财政支出中基建、卫生等加码；疫情重点地区卫生支出明显提速，部分中西部省市基建支出力度提升。全国一般财政支出中，基建、卫生等方面地方支出占比超九成；2022年上半年地方基建、卫生支出力度较大，增速分别为8％、7.7％，占比分别提升0.4、0.1个百分点；其中，上海、深圳、北京地卫生支出增速明显高于全国，中西部的湖北、贵州等地基建支出力度大于全国。
土地财政拖累下，专项债前置放量支撑地方稳增长；东部地区专项债发行节奏更快、更多支持基建。截至6月底，新增专项债发行进度达93％、明显快于2020年同期的61％；专项债放量支持下，上半年地方政府性基金支出增速达30％。分地区看，专项债对东部地区支持力度更大；东部新增专项债发行额占比67％、且更多投向基建，3-5月基建项目比例较前两月提升近10个百分点、达58％。
三问：下半年，地方财政收支如何平衡？或可利用剩余债务限额及准财政
地方广义财政收支缺口加速显现，东部地区受土地财政拖累政府性基金收支缺口或更大。2022年上半年，地方广义财政收支差创新高、达8.2万亿元。中西部地区虽一般财政收支差额较大，但转移支付或可填补；东部地区受高基数影响，前5月土地出让金收入下滑产生的收支缺口或近两千亿元；领先指标土地成交面积也指向三季度土地财政收入或仍低迷，全国地方政府性基金收支或进一步承压。
转移支付、剩余专项债务限额或可补充部分财政资金，争取中央、“准财政”支持、“开源节流”等或可缓解地方收支平衡压力。2022年前5月，多数地区一般财政收支差额尚可由转移支付补充，而上海、北京等地剩余专项债务额度较多、或可补充政府性基金收支缺口。此外，部分省市亦通过向上争取资金、寻求“准财政”支持，盘活政府资产、压缩非刚性支出等方式缓解自身财政支出压力。
风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。
报告正文
一问：上半年，各地财政收入表现如何？
剔除留抵退税因素，上半年中西部地区一般财政收入表现亮眼，东部、东北部地区收入下滑。2022年上半年，央、地一般财政收入同比分别下降12.7％、7.9％，剔除留抵退税后分别增长1.7％、4.7％；其中，中、西部地区收入增速较高、分别为13.7％、16.5％，主因能源资源类行业增收带动；而以往一般财政收入占比近六成的东部地区收入同比下降1％，东北部地区收入同比下降3.5％①。
①http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202207/t20220714_3827011.htm
相较一般财政收入，上半年地方政府性基金收入下滑更为明显。2022年上半年，地方本级政府性基金收入同比下降37％、预算完成度仅27％，主因土地财政拖累。土地市场持续低迷，使上半年全国土地出让金收入同比下降49％；其中，东北地区土地出让金收入下滑幅度最大、同比下降80％，东、中、西部地区土地出让金亦有回落，同比分别下降48％、44％、52％。
当前，中央转移支付节奏加快、直达资金占比提升，或可缓解部分地区财政压力。2022年，中央对地方的转移支付预算规模达9.8万亿元，较去年增长 18％；同时，直达资金占转移支付比重较去年增长10个百分点、达44％；其中，留抵退税转移支付进度较快，3-5月已下达今年预算的8000万亿元、及列入明年预算的4000万亿元减税退税专项转移支付。中央转移支付加码加速，或可在一定程度上缓解地方财政收支平衡压力。
二问：上半年，各地财政支出重点在哪？
上半年，地方一般财政支出中基建、卫生等加码；疫情重点地区卫生支出明显提速，部分中西部省市基建支出力度提升。全国一般财政支出中，基建、卫生、民生等方面地方支出占比超九成；2022年上半年地方基建、卫生类支出力度较大，增速分别为8％、7.7％，占比分别提升0.4、0.1个百分点；其中，上海、深圳、北京地卫生支出增速明显高于全国，中西部的湖北、贵州等地基建支出力度大于全国。
土地财政低迷下，专项债前置放量支撑地方稳增长；东部地区专项债发行占比更高、更多支持基建。截至6月底，地方新增专项债发行进度达93％、明显快于2020年同期的61％；专项债放量支持下，上半年地方政府性基金支出增速近30％。部分省市发债数据显示，上半年专项债对东部地区支持力度更大；东部新增专项债发行金额占比达67％，并更多投向基建类项目，3-5月专项债项目中基建项目比例较前两月提升近10个百分点、达58％。
收支增速背离下，地方广义财政收支缺口加速显现，东部地区受土地财政拖累政府性基金收支缺口或更大。上半年，地方广义财政收支差额达8.2万亿元、创近年同期新高。据不完全统计②，中、西部地区一般财政收支缺口更大，前5月一般财政收支差额分别为1.1、1.3万亿元，在中央一般性转移支付倾斜下，这一缺口或不难补充；东部地区则受高基数影响，前5月土地出让金收入下滑产生的收支缺口或近两千亿元③；而根据领先指标百城土地成交面积同比测算，全年来看，全国土地财政收支缺口或超四千亿元④。
②由于地方财政数据披露时间点不一致，文中的1-5月地方财政数据为不完全统计；东部地区缺失江苏、山东，东北地区样本缺失黑龙江、辽宁，西部地区样本缺失新疆、甘肃。
③土地出让金下滑规模为相较于2022年预算的减少值，基于2022年地方政府性基金收入预算增速为0.4％，假设土地出让金预算增速也为0.4％；且由于土地出让金相关支出中80％为拿地成本，因此估算土地出让金下滑规模的20％为土地出让收支缺口，下同。
④2022年上半年，百城土地成交面积累计同比为-24％，由于土地成交面积指标领先于土地财政，这里假设全年土地财政同比亦为-24％，则产生的收支缺口近4100亿元。
三问：下半年，地方财政收支或如何平衡？
地方一般财政收支差额尚可通过转移支付等补充，而土地财政造成的政府性基金收支平衡压力或已显现。2022年1-5月，地方一般财政收支差额占一般转移支付平均比例为54％，多数地区一般财政收支差额可由一般转移支付及留抵退税专项转移支付补充。上海、北京等地区剩余专项债务额度较多、或可补充其政府性基金收支缺口，但天津、重庆、浙江等地前5月土地出让金下滑产生的收支缺口或已超其剩余专项债务额度，后续政府性收支平衡压力或较大。
部分省市亦有通过争取中央资金、“准财政”支持，及银行贷款等方式缓解财政支出压力。年初以来，内蒙古政府出台争取中央资金激励工作方案，鼓励积极争取向上资金；四川、湖北等地区积极对接央行专项再贷款，投入交通物流、科技创新等领域；重庆、山西等地基建项目亦有争取到“准财政”资金支持。除了向上争取支持，地方亦可通过加大对当地企业的贷款支持力度，发挥社会资本稳增长作用，以在一定程度上替代财政支出。
此外，地方还可“开源节流”，加大力度盘活政府资产与财政存量资金、减少非刚性支出等缓解收支平衡压力。近期，各省市密集出台举措加大盘活存量资产力度、扩大有效投资，包括引入社会资本、发展基础设施领域不动产投资信托基金等；财政支出方面则采取更大力度压缩非刚性支出，2022年重庆市非刚性支出合计调减50亿元、安徽省“三公”经费部分项目压减比例达90％。
经过研究，我们发现：
（1）剔除留抵退税，上半年中西部地区一般财政收入表现亮眼，东部、东北部地区收入下滑；土地财政拖累显现，上半年政府性基金收入进度创历史新低、仅27％，其中，东北地区土地出让金回落明显、同比下降80％。
（2）上半年，全国一般财政支出中基建、卫生等支出加码；疫情重点地区卫生支出明显提速，部分中西部省市基建支出力度提升。专项债前置放量，对地方稳增长形成支撑；其中，东部地区专项债发行节奏更快、更多支持基建。
（3）地方一般财政收支差额尚可通过转移支付补充，而上海、北京等地区剩余专项债务额度较多、或可补充政府性基金收支缺口。此外，部分省市亦有通过争取中央资金和“准财政”支持，及 “开源节流”等缓解财政收支平衡压力。
风险提示：
1、 政策效果不及预期。债务压制、项目质量等拖累稳增长需求释放，资金滞留在金融体系；疫情潜在反复风险，对项目开工、生产经营活动等的抑制。
2、 疫情反复。变异毒株加大防控难度，不排除疫情局部反复的可能。
研究报告信息
证券研究报告： 地方“账本”盘点，变化与挑战？
对外发布时间：2022年7月26日
报告发布机构：国金证券研究所
