今年财政的平衡、倾斜和改革焦点

事项

3月14日，《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”）全文公开。

3月22日，财政部部长蓝佛安出席中国发展高层论坛2026年年会并发表题为《发挥积极财政政策作用 推动“十五五”中国经济高质量发展》的演讲。

核心观点

根据预算安排，今年财政总量增幅有限（两本账广义赤字率8.5%，去年9%；广义财政支出增速1.1%，去年3.7%），我们从三个角度挖掘增量信息：

1、预算平衡：主要靠使用沉淀资金和税收增长（一本账支出增长4.4%，两项拉动3.7%），政策思路转向跨周期调节；

2、领域倾斜（财政资金同比增量明显且边际增量为正）：投资于人、科技、服务消费和民间投资；基建资金充裕度创2022年来新高（项目地方承压待观察）；

3、改革焦点：提高国有资本收益收取比例（提高“进小账”比例）、消费税（调整优化征税范围、税率）、个税（综合所得尚未纳入财产性所得和资本所得）。

主要观点

一、预算平衡：主要靠使用沉淀资金和税收增长，政策思路转向跨周期调节

虽然今年广义财政支出增量有限，但一本账（一般公共预算）支出增速不低（增长4.4%，去年为1%）、边际增量达到1万亿（注：边际增量=今年同比增量-去年同比增量，今年同比增量1.27万亿，去年同比增量0.27万亿）。

收支平衡是如何完成的？主要靠使用沉淀资金和税收增长（而非债务），反映政策思路转向跨周期调节（1.27万亿一本账支出增量中，超过1万亿来自使用历史沉淀资金和税收收入；4.4%一本账支出增速中，使用历史沉淀资金拉动1.9%、税收收入拉动1.8%）。

二、领域倾斜：投资于人、科技、服务消费和民间投资

（一）明确财政资金的口径

除了预算内的两本账支出，也包括预算外的准财政——今年的政府工作报告提到，“发行新型政策性金融工具8000亿元”。

（二）观察财政资金的倾斜

三大领域，财政资金加速倾斜（同比增量明显且边际增量为正）——投资于人、科技、服务消费和民间投资。分三步观察：

首先，观察财政资金倾斜的领域：根据同比增量，判断倾斜的绝对力度（是否明显比去年花的多）；

其次，观察倾斜力度的变化趋势：根据边际增量，判断倾斜的力度是加大（边际增量为正）还是减小；

最后，观察变化趋势的加速度：根据边际增量同比，判断加速倾斜的势头是在增强（边际增量同比为正）还是减弱。

（三）财政资金倾斜之1：投资于人

加速倾斜（同比增量6369亿，边际增量1484亿），但加速倾斜势头有所减弱（边际增量同比-2433亿）（测算详见正文）。

一本账当中，4项典型的投资于人支出（教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障支出）增长5.4%，高于一本账支出整体（4.4%）和去年4项支出实际增速（4.3%）；测算今年一本账支出投资于人比重达41.4%（10年新高），两本账支出投资于人比重达31.1%（2023年来新高）。

虽然今年加速倾斜势头减弱，但投资于人是长期确定性趋势：未来五年，将合理提高公共服务支出占财政支出比重，提高民生类政府投资比重；提高基本公共服务均等化和可及性、推动人力资本积累（详见正文）。

（四）财政资金倾斜之2：科技

加速倾斜（同比增量4062亿，边际增量3100亿），且加速倾斜势头在增强（边际增量同比2783亿）（测算详见正文）。

预算内，一本账科技支出同比增长862亿，增速7.1%（2025年同比增长551亿，增速4.8%）；

预算外，新型政策性金融工具投向数字经济、人工智能比重约40%。

（五）财政资金倾斜之3：服务消费和民间投资

加速倾斜（同比增量2778亿，边际增量2491亿），且加速倾斜的势头在增强（边际增量同比2204亿）（测算详见正文）。

预算内，今年安排超长期特别国债2500亿支持消费品以旧换新（去年3000亿），设立1000亿财政金融协同促内需专项资金（特别国债500亿+其他预算资金500亿），投向6项领域，其中4项用于民间投资，2项用于居民消费（服务业经营主体贷款贴息政策支持服务消费）；

预算外，新型政策性金融工具支持民间投资和民间资本比重约25%。

（六）补充视角：财政视角看基建

尽管今年新增政府债基本持平去年、卖地收入承压，但在去年四季度两个5000亿增量政策的结转和今年8000亿新型政策性金融工具发行的补充下，测算今年全年可形成实物量的财政资金增长9.7%，创2022年以来新高（项目端地方承压待观察，详见《财政视角看基建高增》）。

具体更多聚焦新质生产力、新型城镇化及“十五五”重大工程项目（详见正文）。

三、改革焦点：三大新增表述

关注预算报告在“深化财税体制改革”一段的三大新增表述：

（一）提高国有资本收益收取比例（去年预算报告未提及）

现行国企利润上缴分为两条线，以央企为例：一是特定金融机构与央企（烟草总公司、中投、五大行、央行等），利润直接缴入一本账（一般公共预算）；二是实体央企，先进“小账”（收取收益进三本账），再进“大账”（调入一本账）；

对于实体央企，2020年前，要求提高“小账进大账”的比例：十八届三中全会《决定》：“提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%”；

去年，大幅提高“进小账”比例，三本账收入、调入一本账规模、比重均创历史新高：三本账收入8547亿、同比增长1755亿，调入一本账5741亿、同比增长2063亿，调入一本账资金占三本账收入比例由54%升至67%；预算报告：“执行中提高了中央企业国有资本收益收取比例，相应增加了收入”。

今年，继续要求提高国有资本收益收取比例，三本账收入（7966亿）、调入一本账规模（5304亿）、比例（67%）均持平2025年历史高位。

（二）调整优化消费税征税范围、税率并推进部分品目征收环节后移（去年预算报告中提及后移，但未提及范围、税率）

今年消费税或有望扩围，比如个别品类的奢侈品，以及我们提示关注糖税——如果作为消费税新税目，可由国务院直接调整，年内或随时落地（具体需等待后续政策进一步明晰和推进，详见《何以负“甜蜜”——海外税制学习系列一》《如果糖税落地，该有何流程？——海外税制学习系列二》）。

（三）进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用（预算报告时隔三年再提）

与欧美国家相比，当前我国个税收入占比仍较低（仅占5%，OECD成员国的平均水平为23%），重要原因是综合所得尚未纳入财产性所得和资本所得；

综合所得的范围越大，越有利于调节收入分配。个税或扩大综合所得范围，将财产、资本所得逐步纳入（详见《新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识——深化改革学习系列一》）。

风险提示：增量政策超预期，财税体制改革超预期，准财政资金的使用进度难以跟踪，可能低估或高估去年的准财政资金在2025年的使用规模。

报告目录

报告正文

一、预算平衡：主要靠使用沉淀资金和税收增长，政策思路转向跨周期调节

虽然今年广义财政支出增量有限（约4000亿（去年为1.4万亿），因卖地收入承压或更低，详见《31省预算观察：定量老线索，定性新变化》），但一本账（一般公共预算）支出增速不低（增长4.4%，去年为1%），边际增量达到1万亿（注：边际增量=今年同比增量-去年同比增量，今年同比增量1.27万亿，去年同比增量0.27万亿）。

收支平衡是如何完成的？主要靠使用沉淀资金和税收增长（而非债务），反映政策思路转向跨周期调节（注：收支平衡指一本账，二、三本账以收定支，四本账由一本账资金调入完成平衡）。具体来看：

（一）1.27万亿一本账支出增量拆分

其中，超过1万亿来自使用历史沉淀资金（去年一本账支出预算完成率不到97%、创近10年新低）和税收收入（受益于PPI低位回升，规范税收优惠、财政补贴政策提升实际税率等，增长2.9%，去年-1.7%）：一本账使用历史沉淀资金增量（从预算稳定调节基金调入和使用结转结余）5504亿，税收收入增量5158亿，赤字增量2300亿，二本账调入增量682亿，三本账调入增量-436亿，非税收入增量-502亿。

（二）4.4%一本账支出增速拆分

使用历史沉淀资金拉动1.9%、税收收入拉动1.8%，赤字拉动0.8%，其他拖累0.1%（二、三本账调入和非税收入）；

进一步地，拆分税收收入的增速拉动，主要来自反内卷相关税（国内增值税+企业所得税+出口退税，受益于持续整治“内卷式”竞争，拉动1.7个百分点，详见《财政的三个年度级别转折》）、其他税收（受益于今年新能源汽车购置税免征改减半等，拉动0.6个百分点）和牛市相关税（个人所得税+证券交易印花税，受益于牛市延续，拉动0.3个百分点，详见《牛市的税收效应》）。

二、领域倾斜：投资于人、科技、服务消费和民间投资

（一）明确财政资金的口径

本章分析中，除了预算内的两本账支出，也包括预算外的准财政——今年的政府工作报告提到，“发行新型政策性金融工具8000亿元”。

（二）观察财政资金的倾斜

三大领域，财政资金加速倾斜（同比增量明显且边际增量为正）——投资于人、科技、服务消费和民间投资（其中，对科技、服务消费和民间投资的加速倾斜势头在增强）。分三步观察：

首先，观察财政资金倾斜的领域：根据同比增量，判断倾斜的绝对力度（是否明显比去年花的多）；

其次，观察倾斜力度的变化趋势：根据边际增量，判断倾斜的力度是加大（边际增量为正）还是减小；

最后，观察变化趋势的加速度：根据边际增量同比，判断加速倾斜的势头是在增强（边际增量同比为正）还是减弱。

（三）财政资金倾斜之1：投资于人

加速倾斜（同比增量6369亿，边际增量1484亿），但加速倾斜势头有所减弱（边际增量同比=-2433亿）。

投资于人，指对全人群、全生命周期人的能力提升和潜力开发的投入，比如育幼、养老、健康、教育、技能培训等。一本账当中，4项典型的投资于人支出（教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障支出）增长5.4%，高于一本账支出整体（4.4%）和去年4项支出实际增速（4.3%）。测算今年一本账支出投资于人比重达41.4%（10年新高），两本账支出投资于人比重达31.1%（2023年来新高）。

虽然今年加速倾斜势头减弱，但投资于人是长期确定性趋势：未来五年，将合理提高公共服务支出占财政支出比重，提高民生类政府投资比重；提高基本公共服务均等化和可及性、推动人力资本积累。3月22日，财政部部长蓝佛安在中国发展高层论坛2026年年会上表示：

“（未来五年）合理提高公共服务支出占财政支出比重，提高民生类政府投资比重”

“对不同群体、不同领域分类施策，提高财政支持‘投资于人’的针对性。一方面，着眼提高基本公共服务均等化和可及性，兜底线、补短板，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，让公共服务随人走、可携带，着力解决人民群众在养老、就医等方面的急难愁盼问题。”

“另一方面，着眼加强人力资源开发和人的全面发展，坚持教育科技人才一体推进，加强财政政策供给和资金保障，支持教育高质量发展，深入实施各类科技人才计划，加大职业技能培训力度，推动人力资本积累，为高质量发展提供有力的支撑。”

（四）财政资金倾斜之2：科技

加速倾斜（同比增量=862+3200=4062亿，边际增量=310+2800亿=3100亿），且加速倾斜势头在增强（边际增量同比=383+2400=2783亿），具体分为预算内、预算外两部分测算：

一是预算内，一本账科技支出同比增长862亿，增速7.1%（其中基础研究同比增长248亿，增速13.5%），2025年同比增长551亿，增速4.8%（其中基础研究2025年同比增长206亿，增速12.6%），边际增量=862-551亿=310亿，边际增量同比=383亿。

二是预算外，8000亿新型政策性金融工具，若考虑今年使用5000亿，叠加去年四季度5000亿或大部分结转（假设4000亿），同比增量为5000+4000-1000=8000亿，边际增量为8000-1000=7000亿，边际增量同比=7000-1000=6000亿；据三大政策行披露，2025年新型政策性金融工具投向数字经济、人工智能比重约40%，则对应投向科技的资金同比增量约=8000*40%=3200亿，边际增量约（8000-1000）*40%=2800亿，边际增量同比约（（8000-1000）-（1000-0））*40%=2400亿。

（五）财政资金倾斜之3：服务消费和民间投资

加速倾斜（同比增量=111+2667=2778亿，边际增量=74+2417=2491亿），且加速倾斜势头在增强（边际增量同比=37+2167=2204亿）。

3月6日，蓝部长在十四届全国人大四次会议经济主题记者会上指出“今年创新设立财政金融协同促内需政策工具，就是抓住居民消费、民间投资两个关键”；具体分为财金协同支持服务消费、财金协同支持民间投资两部分测算：

其中，对于财金协同支持服务消费：今年安排超长期特别国债2500亿支持消费品以旧换新（去年3000亿），设立1000亿财政金融协同促内需专项资金（特别国债500亿+其他预算资金500亿），投向6项领域，其中4项用于民间投资，2项用于居民消费；居民消费当中，一端支持商品消费（个人消费贷款贴息政策），一端支持服务消费（服务业经营主体贷款贴息政策）；假设专项资金平均投入于6项领域，则其中用于支持服务消费部分约1000/6≈167亿，同比增量≈167-167*4/12=111亿（去年9月推出2项居民消费贴息政策，假设月均力度与今年一致），边际增量≈74亿，边际增量同比≈37亿。

财金协同支持民间投资，倾斜绝对力度大，倾斜力度比去年加大，加速倾斜势头在增强：同比增量=667+2000=2667亿，边际增量=667+1750亿=2417亿，边际增量同比=667+2400=2167亿，具体分为专项资金支持民间投资、准财政支持民间投资两部分：

专项资金支持民间投资：假设专项资金平均投入于6项领域，同比增量、边际增量、边际增量同比均约1000*4/6≈667亿。

准财政支持民间投资：根据三大政策行披露，2025年新型政策性金融工具支持民间投资和民间资本比重约25%，则对应支持民间投资的资金同比增量约=8000*25%=2000亿，边际增量约7000*25%=1750亿，边际增量同比约6000*25%=1500亿。

（六）补充视角：财政视角看基建

尽管今年新增政府债基本持平去年、卖地收入承压，但在去年四季度两个5000亿增量政策的结转和今年8000亿新型政策性金融工具发行的补充下，测算今年全年可形成实物量的财政资金增长9.7%，创2022年以来新高（项目端地方承压待观察，详见《财政视角看基建高增》）。

具体方向上，更多聚焦新质生产力、新型城镇化及“十五五”重大工程项目。3月22日，财政部部长蓝佛安在中国发展高层论坛2026年年会上表示，“中国仍然蕴藏着巨大投资潜力，关键是要在提高政府投资效益、激发民间投资活力上下更大功夫。我们将优化政府投资结构，统筹用好超长期特别国债、地方政府专项债券、中央预算内投资等资金，更多聚焦新质生产力、新型城镇化等重点领域，更多投向具有战略意义、有利于提高全要素生产率的方面，大力支持‘十五五’规划纲要确定的重大工程项目建设”。

三、改革焦点：三大新增表述

关注预算报告在“深化财税体制改革”一段的三大新增表述：

（一）提高国有资本收益收取比例（去年预算报告未提及）

现行国企利润上缴分为两条线，以央企为例：

一是特定金融机构与央企（烟草总公司、中投、五大行、央行等），利润直接缴入一本账（一般公共预算）；二是实体央企，先进“小账”（收取收益进三本账），再进“大账”（调入一本账）：利润先缴入三本账（国有资本经营预算），用于国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴等用途后，收大于支的部分再调入一本账。

对于实体央企，2020年前，要求提高“小账进大账”的比例：十八届三中全会《决定》：“提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%”；

去年，大幅提高“进小账”比例，三本账收入、调入一本账规模、比重均创历史新高：三本账收入8547亿、同比增长1755亿，调入一本账5741亿、同比增长2063亿，调入一本账资金占三本账收入比例由54%升至67%；预算报告提到，“经报国务院批准，执行中提高了中央企业国有资本收益收取比例，相应增加了收入”。

今年，继续要求提高国有资本收益收取比例，三本账收入（7966亿）、调入一本账规模（5304亿）、比例（67%）均持平2025年历史高位。

（二）调整优化消费税征税范围、税率并推进部分品目征收环节后移（去年预算报告中提及后移，但未提及范围、税率）

今年消费税或有望扩围，比如个别品类的奢侈品，以及我们提示关注糖税——高糖饮食会增加老年健康风险且一定程度上提升社会负外部性成本，全球发达国家普遍都实行了“糖税”（含糖饮料税）；如果作为消费税新税目，可由国务院直接调整，年内或随时落地（具体需等待后续政策进一步明晰和推进）；从国际经验看，若我国想加快实施糖税，作为消费税新税目的概率或不小。（详见《何以负“甜蜜”——海外税制学习系列一》《如果糖税落地，该有何流程？——海外税制学习系列二》）。

（三）进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用（预算报告时隔三年再提）

与欧美国家相比，当前我国个税收入占比仍较低（仅占国际口径税收收入的5%，OECD成员国的平均水平为23%），重要原因是综合所得尚未纳入财产性所得和资本所得：我国个税综合所得仅包括以下四项：工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，最高适用45%的边际税率；而财产性所得和资本所得（如利息、股息、红利所得、财产转让所得等）属于分类所得，不纳入综合所得，而是单独计税，适用20%的比例税率；

综合所得的范围越大，越有利于调节收入分配，个税或扩大综合所得范围，将财产、资本所得逐步纳入（详见《新一轮财税体制改革：任务、脉络与共识——深化改革学习系列一》。