谭浩俊：理顺央地财权关系 调动“两个积极性”

日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），出台了关于调整中央与地方收入划分改革的三大举措。在本轮减税降费持续惠及企业、个人的同时，《方案》的出台对进一步理顺央地财政分配关系，确保减税降费成效，具有重要意义。

从《方案》提出的措施来看，亮点还是比较多的。其中，将优化收入分配的落脚点放在增值税、增值税留抵退税、消费税三大税种上，如增值税留抵退税分担，就实行了新的分担办法，亦即在央地“五五”分担比例的前提下，由地方所分担的部分（50％），由企业所在地全部负担（50％）调整为先负担15％，其余35％暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担。如此一来，地方分担的比例就降低了，负担也减轻了。其他方面，也有一些具体的降低地方财政负担、增加地方财政收入来源的措施。

众所周知，此轮财政体制改革是从1993年开始的，中央在充分调研的基础上，结合当时中央财政比较困难、地方又大多将财力藏富于民的实际情况，提出了实行分税制改革的设想，出台了分税制财政体制政策。当时的主要目的，就是增强中央财政的调控能力，使财力更多地向中央集中。因此，制度的设计，也主要向中央财政倾斜。虽然为了保证地方利益，中央在制定政策时，认可了地方1993年的所有超收，并将其作为地方财政以往基数，并从1994年起执行新的体制。但是，由于政策制定的要求比较苛刻，此后的时间里，中央财政收入的增长速度很快、中央财政收入占全部财政收入的比重提升也很快。同时，中央还给地方下放了许多事权。在这样的情况下，地方财权与事权不匹配的矛盾就越来越突出了。后来的“土地财政”，一定程度上也与此有关。

尽管此后也有过一些调整，给了地方一些财政收入增收自主权，调整了增值税的分配比例等。但是，从总体上讲，还是微调，而非真正的体制调整。因此，地方财权与事权不匹配的矛盾并没有因此得到明显缓解。尤其在预算外资金也受到严格控制，收费项目越来越少后，地方能够支配的财力也越来越捉襟见肘。而随着减税降费力度的不断加大，地方财政收支矛盾更加突出，有的地方已经没有能力再去减税降费。所以，必须调整财政收入分配体制，给地方释放一些财权、增加一些收入渠道，以调动地方发展经济的积极性，更好地培育财源，增强财政收入的未来潜力。

事实也是，1993年提出实行分税制改革时，也强调了发挥两个积极性、调动两个积极性的问题。分税制体制推出的前几年，也确实起到了这样的作用、发挥了这样的积极性。尤其是清理欠税方面，地方为了保基数、保已经得到认可的基数，加大了清理欠税力度。同时，发展经济的积极性也很高涨。绝大多数地方都在加大招商引资力度，都在大力发展实体经济。也正是在这个阶段，孕育了不少项目和企业。很多地方到今天，还在依靠当时培育的企业和项目过日子。

问题发生在土地市场放开以后，在中央财政集中度越来越高、地方收入增长越来越难的情况下，地方把目标转向了土地。正是因为“土地财政”的诞生，才使得央地财权分配的矛盾更加尖锐，财力配置与运用的效率也越来越低。特别是实体经济，受到了“土地财政”的强力冲击，税源的基础越来越薄弱。所以，必须通过央地收入分配体制的调整，来激励地方发展经济、培育税源的积极性，激励地方发展实体经济、扶持实体企业。因为，政策的调整，是建立在有增值税、有退税、有消费税的基础上。没有这些税收，就谈不上享受政策调整带来的实惠。

这也意味着，此次对央地收入分配体制的调整，并不是单纯的收入分配体制调整，也体现了一种导向，那就是地方必须高度重视发展经济，必须大力扶持实体企业，必须更大力度地加强创新创业。否则，纵然有了新的政策，也享受不到政策带来的实惠。所以，政策调整的导向作用比收入分配更加重要。一旦地方经济发展好了，税源丰富了，加上体制越来越合理，地方也就可以更好地处理好经济与财政的关系，才能更好地发挥财政对经济的促进作用。同时，也可以有效增加中央财政收入，真正调动“两个积极性”。

当然，在调整和完善央地收入分配机制，理顺财权关系的同时，如何更好地理顺央地事权关系，也很重要。理想的做法是，在理顺了财权关系后，必须按照财权跟着事权走、事权紧贴财权转的原则，确保央地财权与事权关系协调，避免出现新的矛盾和问题。