张启迪：消费券政策真的有用吗？

作者：张启迪 金融学博士，高级经济师，CFA，中央财经大学国际金融研究中心客座研究员，电子邮箱：zhangqidi1@126.com，微信公众号：wallstreeteco

近期，为应对疫情对消费造成的冲击，多地推出消费券政策提振消费信心。据不完全统计，截至目前，已经陆续有超过40个地区发布了消费券政策，其中多个城市发放金额达到上亿元，而发放力度最大的行业就是文旅及餐饮产业，累计消费券总额度超40亿元。发放金额最大的城市当属杭州，3月27日开始发放消费券，预计发放总额将达到达16.8亿元。从效果来看，根据杭州市商务局的统计结果显示，已经发放的2983万元消费券带动杭州市场消费4.53亿元，拉动效果较好。

所谓消费券，是指政府部门或企业在因经济不景气导致民众消费能力大幅衰退时发放的一种专用券及支付凭证，期望借此来刺激消费，进而带动生产和投资的增长，实现经济复苏。消费券通常都会有明确且较为短暂的使用期限，即规定时间内必须一次性消费完毕，逾期无效。从国外实践经验来看，美国、澳大利亚、日本、德国都曾经使用过消费券政策。中国部分地区（台湾、杭州、南京等地）在次贷危机期间也曾经使用该政策。从理论上来说，消费券能够起到刺激经济的效果主要依赖于乘数效应。政府发放消费券后，一方面消费者会配比更多的资金用于消费，另一方面整体消费的增长也可能会一定程度上带动中上游企业的生产和投资，进一步放大刺激效果。虽然消费券政策一定程度上有助于提振消费，然而自推出以来却一直饱受争议。

一、消费券政策存在诸多问题

（一）消费券的刺激效果可能不及预期

虽然从理论上来说消费券可以起到刺激消费的作用，然而下列因素可能影响消费券政策效果的发挥：一是消费券带来的刺激效果持续时间较短。消费券一般都有非常明确的使用时间，一旦时间过后，刺激效果几乎立刻消失，甚至可能出现回落。日本和台湾地区分别于1999年和2009年实施消费券政策，消费在经历了期初短暂的增长之后均出现了回落。日本2000年一季度消费环比增速降至0.2％，台湾地区2010年一季度消费增速甚至出现了0.5％的负增长。二是消费券能够影响的消费群体较为有限。消费券主要对两类人的消费有刺激作用，一类是原本消费者消费某类商品没有消费者剩余，但在得到消费券后产生了消费者剩余，因此选择进行消费。另一类是透支型消费，即消费者原本打算以后购买该类商品，但是由于有了消费券后选择提前进行消费。消费券对于那些原本就会选择按时消费以及即便是有消费券也不会消费的人群几乎没有刺激效果。然而，消费券能够起到刺激作用的两类人群在整个消费群体中的占比可能并没有想象中高。三是消费券多用于够买生活必需品。由于生活必需品缺乏需求弹性，使得居民可能将原本用于购买这些商品的货币变成储蓄，而并不去增加额外的消费，从而限制消费券的政策效果。以上三个原因使得消费券最终的刺激效果不及预期。

（二）消费券政策是否优于其他刺激措施难以评估

消费券政策的实施需要政府额外增加支出，然而，目前尚无证据表明在等额的财政支出条件下消费券的刺激效果要优于基础设施投资或者是减税降费等其他政策。虽然杭州地区消费券政策看似实施效果较好，然而真实的提振作用依然存在疑问。杭州本身就是全国复工复产最早的城市之一，经济较为发达，人均收入水平高，即便是没有消费券政策，杭州本地消费可能也会很快复苏。目前似乎尚未出现其他城市消费券政策也达到类似效果的报道。

（三）消费券机制设计存在较大难度

消费券不仅仅是一种简单的刺激经济的措施，同时也是地方政府动用国民财富进行收入再分配的一项政策，这就会涉及社会福利问题以及效率和公平等问题。对一部分人发放消费券，势必就会对另一部分人造成损失。而且，消费券适用于哪些商品、哪些场所、给谁发放以及能否保证发放范围的全覆盖等，任何机制设计考虑的不全面，都可能导致该政策出现不公平，最终使其变为一种得不偿失的政策。

二、消费券政策在当前恐难以起到应有效果

（一）经济下行周期消费券政策实施效果可能较差

消费券政策能否取得效果与经济周期密切相关。一般来说，消费券政策在本身经济处于上行周期但由于外部冲击导致经济暂时下滑时容易产生效果。比较典型的案例是次贷危机期间，成都、杭州等地曾实施消费券政策起到了较好的效果。当时经济潜在增速水平较高，潜在需求较大，只是由于危机需求暂时处于抑制状态。因此，消费券政策一出台就立即带动了消费热情，促使当地消费得到了快速复苏。与之相反的案例是日本和台湾地区，均是在经济下行周期实施的消费券政策，最终导致政策效果不及预期。日本曾经在1999年向特定对象发放了总额高达6000亿日元的消费券，结果这笔资金仅32％转化为了消费，剩余68％都沉淀为储蓄。台湾地区在2009年向民众每人派发了3600元新台币，评估报告显示，该政策仅提高了GDP约0.28％-0.43％，大幅低于此前预期的0.66％。当前，中国经济已经度过了高增长时期，潜在经济增速已经趋于下降。在这种经济条件下，对绝大部分地区来说实施消费券政策可能都很难起到应有的效果。

（二）居民高债务以及收入预期下降可能抑制消费券效果

近年来，中国居民债务水平持续上升。根据国际清算银行的数据显示，居民债务/GDP比率已经从2014年末的35.7％上升至2019年第三季度末的54.4％，这一水平已经超过几乎全部发展中国家，并且持续接近发达国家。如果按照居民债务/个人可支配收入来衡量，当前居民部门杠杆率已经高达130％，这一水平甚至高于美国次贷危机时期110％的水平。分省份来看，全国有将近一半的省份居民债务/GDP超过60％，并且同样有约一半的省份居民债务/个人可支配收入超过110％。而且，当前居民收入增速已经低于GDP增速，居民收入增速和增速预期都已经出现下降。此外，未来居民养老、医疗、教育支出压力依然较大。鉴于上述，消费券政策很难起到预期效果。

（三）政府高债务可能限制消费券政策空间

如果政府财政有大量盈余，财政收入水平较高，那么在经济下行时期发放消费券可以让利于民，变政府消费为百姓消费。但如果政府债务水平较高，财政状况不佳，发放消费券需要政府增加更多的债务来实现，那么这种政策本质上是以进一步牺牲财政政策空间、透支未来宏观调控能力为代价来实现，而这可能是得不偿失的。当前，全国绝大部分地区地方政府财政状况均不佳，不仅债务水平较高，甚至部分地区还本付息都存在较大难度。在这种情况下，一方面实施消费券政策的资金规模可能非常有限，另一方面消费券政策也将进一步增加地方政府债务负担。因此，消费券政策至多只能是个别地区小范围提振经济的一种政策手段，而不太可能是一种大范围铺开的刺激措施。

三、政策建议

（一）消费券可以作为托底政策进行使用

虽然在当前经济条件下消费券作为刺激工具的效果可能并不理想，然而可以作为经济下行周期社会救济工具进行使用。当前国内外经济形势仍不容乐观，未来一段时间内失业率可能会出现明显上升。此时一方面需要扩张性宏观经济政策稳经济、稳就业，另一方面也需要托底政策对困难群众进行救助。而消费券作为一种定向型工具，可以向低收入群体或者是特定人群进行发放，这样一来可以解决其生活困难，二来也能一定程度上可以起到促进消费的作用。成都就曾经在2008年向全市城乡低保户、五保户及重点优抚对象发放了近3800万元消费券。虽然总体数量不多，但其社会意义远大于经济意义。与直接发放补贴相比，发放实物消费券更能够在短期内促进其消费，保证其生活质量。

（二）提振经济的政策重心仍应着眼于企业

通过发放消费券促进消费的政策解决的是“标”的问题，而通过政策组合支持企业才能够解决“本”的问题。在经济下行压力较大的时期，只有实体经济企业维持正常生产经营，才能够提供足够的就业机会，确保居民收入不发生下滑。相比于发放消费券，保就业对于提振消费的作用更加持久，效果也会更加明显。未来应该继续通过减税降费、便利融资、贷款贴息、放开市场准入等政策加大对实体经济企业的扶持力度，降低企业生产经营成本，拓展企业的市场空间。

（三）应继续加大基础设施投资力度

相比于消费券政策，基础设施的投资乘数效应更加明显。消费券仅涉及终端消费，并且由于具有临时性，很难带动中上游企业生产的积极性。而基础设施投资则不同，不仅自身具有投资回报率，而且涉及产业链较长，可以带动一系列相关产业的发展。基础设施投资既能够满足在短期内尽快提振经济的要求，同时也能够满足经济中长期发展需要。经济转型升级是未来经济发展的主题词，围绕“新基建”继续加大基础设施投资力度是实现经济中长期可持续高质量发展的必由之路。

（四）应采取多种措施进一步减轻居民负担

当前掣肘居民消费增长的因素主要有两个，一是居民收入增长乏力，二是居民生活负担越来越重。只有有效降低居民生活负担，才能够让居民消费没有后顾之忧，敢于消费并进行消费升级。未来应进一步采取相关政策降低居民教育、养老、医疗等支出成本，解决居民消费的后顾之忧，这样才能够有效提升居民的消费意愿，实现消费长期可持续增长。