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从上一轮“去产能”关键点看“反内卷”

券商研报精选 2025-07-04 15:24:02
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分析师:李超 /廖博 /潘高远 /陈冀/祁星

来源:浙商证券宏观研究团队

核心观点

从上一轮“去产能”经验来看,能取得显著效果在于四大关键点,或可作为“反内卷”进程、强度推演的观察点。我们认为,当前“反内卷”得到中央持续定调有助于改善市场预期,但短期内或以控制增量为主,优化存量为辅。从结构上来看,当前产能利用率较低,且具有高耗能、环保要求的产业,或将更快推动落后产能退出,但具有高技术特征的产业出清或仍需相应的制度建设。

内容摘要

>>上一轮“去产能”得以取得显著效果在于四大关键点

一是去产能的重要性上升至民生和社会稳定大局,2015年底中央经济工作会议中,去产能被列为首要任务;二是中央明确过剩产能规模,制定退出规划表并计入地方政府考核;三是国企是上一轮去产能重要抓手,国有企业承担了约80%的去钢铁产能任务和70%的去煤炭产能任务;四是保障就业民生是重要底线。在上一轮去产能过程中,政策不断织密兜底社会风险,确保去产能企业分流职工有序退出,保障民生,不发生规模性失业和重大群体性事件是重要底线。

>>“反内卷”方向确定有助于市场改善预期,但去产能强度或较为渐进

“反内卷”得到中央持续定调有助于改善市场预期,但从上一轮去产能的推进关键点复盘来看,较高强度的“去产能”或需要更为综合的政策支撑,尤其是对民生社会稳定的权衡,过剩产能规模的确定、退出时间表、考核机制,以及兜底风险政策的制定,因此从认识到具体落地或仍需一定过程。

“反内卷”短期内或以控制增量为主,优化存量为辅。一方面,当前综合整治“内卷式”竞争的政策着力点更多侧重于控制增量,例如规范地方政府新增重复无效投资的招商引资行为。另一方面,在中美关税战冲击下,就业面临较大不确定性,当前,存量产能的优化主要以行业协会层面的自律为主,依靠企业主体的自主性,相较于上一轮去产能的行政手段差异较大。

因此,我们认为螺纹钢、玻璃等具有产能过剩特征的大宗商品,在市场预期改善时或有阶段性反弹,但趋势性反转尚需去产能政策全面落地进一步确认。

从结构上来看,当前产能利用率较低的,且具有高耗能、环保要求的产业,或将更快推动落后产能退出,例如非金融矿物制品业。而产能利用率相对较低,但具有高技术特征的产业,或需要在对其落后产能的认定有进一步明确的制定后逐步推进,例如汽车制造业、电气机械和器材制造业等。

>>供给侧改革对PPI的影响复盘:价格反弹斜率差异较大

通过历次供给改革来看,总体对PPI具有上拉作用,尤其是集中在供给出清、产能优化的特定行业之中,但不同的供给侧改革方案使得PPI反弹的力度和持续时间存在一定差异。1998年供给侧改革阶段,PPI反弹幅度较低,2016年供给侧改革阶段,PPI反弹幅度较大。

我们认为,供给侧改革对PPI的影响主要取决于供需缺口的弥合速度,也就是说既要关注供给收缩的速度(包括改革政策的执行力度和约束性条件),也要关注需求消化过剩产能和新增产量的能力。我们判断工业品价格或受制于产能利用率较低,叠加企业库存积累仍处较高水平,工业品价格短期难言改善。当前由行业协会层面主导的产能优化升级对PPI的拉动作用可能相对有限,如果仅依赖于市场自然出清可能速度相对缓慢。

>>风险提示

国内提振有效需求效果不及预期;中美贸易摩擦超预期加剧冲击外需,使得产能相对需求过剩局面加剧。

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正文

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上一轮去产能效果显著的四大关键点

1.1)关键点一:重要性上升至民生和社会稳定大局,2015年底去产能被列为首要任务

2012年底,我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%,明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑,企业普遍经营困难。

2013 年 10 月,中央出台《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,为去产能提供思路和原则,指出“产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目,产能过剩呈加剧之势。如不及时采取措施加以化解,势必会加剧市场恶性竞争,造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题,直接危及产业健康发展,甚至影响到民生改善和社会稳定大局。”

2014年对过剩产能进行初步治理,侧重于淘汰落后产能。2015年3月,政府工作报告中指出,2014年“继续化解过剩产能,钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务如期完成。”

但产能过剩局面仍然严峻,2015年12月中央经济工作会议基于新常态的判断,指出“特别是结构性产能过剩比较严重”,明确提出了 “三去一降一补” 的政策方针,把 “去产能” 列为首要任务。

基于这一历史经验来看,对产能过剩的经济状态的确认、负面影响的认识,治理政策的前期尝试,至最终被列为经济工作首要任务需要一定的发展过程。我们认为,当产能过剩的严重程度可能影响至民生和社会稳定大局时,或将促发政策加快对产能过剩的治理进程。

1.2)关键点二:中央明确过剩产能规模,制定退出规划时间表并计入地方政府考核

2016 年国务院印发《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,确定煤炭和钢铁为去产能重点领域,提出煤炭行业用3至5年再退出产能5亿吨左右等目标。2017年,去产能领域扩围,船舶、水泥、平板玻璃等行业纳入其中。2018 年政府工作报告提出再压减钢铁产能 3000 万吨左右等任务,加大 “僵尸企业” 破产清算和重整力度,做好职工安置和债务处置。

在过剩产能规模、退出时间规划基础上,同时制定地方政府的落实考核机制。《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中指出,建立健全目标责任制,把各地区化解过剩产能目标落实情况列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容,加强对化解过剩产能工作全过程的监督检查。各地区要将化解过剩产能任务年度完成情况向社会公示,建立举报制度。

1.3)关键点三:国企是上一轮去产能重要抓手

国企是上一轮去产能的主力。国务院国资委副主任孟建民在2017年中央企业钢铁煤炭去产能工作会议上表示,央企要抓住处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”,加强组织领导,将去产能与产业重组、优化布局、转型升级等统筹考虑。据国新办举行的2018年前三季度央企经济运行情况发布会披露,国有企业承担了约80%的去钢铁产能任务和70%的去煤炭产能任务,中央企业2016-2017年共退出钢铁产能1600万吨、煤炭产能6200万吨,2018年上半年退出煤炭产能340万吨,化解钢铁过剩产能任务全部完成。

国企重组整合优化行业结构,提高经营效率。2012年至2018年,完成20组38家中央企业重组整合,中央企业由116家调整至96家,企业重组融合,促进了结构优化,产生了协同效应,提高了资源配置效率。

1.4)关键点四:保障就业民生是重要底线

在上一轮去产能过程中,政策不断织密兜底社会风险,确保去产能企业分流职工有序退出,保障民生,不发生规模性失业和重大群体性事件是重要底线。

2016年中央财政安排1000亿元专项奖补资金,支持化解过剩产能。《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》明确中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金,对地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能工作给予奖补,鼓励地方政府、企业和银行及其他债权人综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式,实现市场出清。

2017年,人力资源和社会保障部、国家发展改革委等5部门发布《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》提出,各地要确保分流职工就业有出路、生活有保障,确保不发生因职工安置引发的规模性失业和重大群体性事件。同时,要全面掌握涉及职工基本情况和计划分流情况,摸清企业与职工间工资、社保、经济补偿等债权债务情况,组织企业及时填报职工基本信息及分流安置情况。为分流职工免费提供1次有针对性的职业指导、就业服务和职业培训,对分流人员较集中的要举办专场招聘,确保为每位分流职工至少推荐3个就业岗位。

2

“反内卷”方向确定有助于改善预期,但去产能强度或较为渐进

2.1)“反内卷”得到中央持续定调有助于改善市场预期

去年7月30日中央政治局会议首次提出防止“内卷式”恶性竞争,今年政府工作报告首次将综合整治“内卷式”竞争纳入关键任务。2025年7月1日,中央财经委员会第六次会议强调,纵深推进全国统一大市场建设,要聚焦重点难点,依法依规治理企业低价无序竞争,引导企业提升产品品质,推动落后产能有序退出。

我们认为,“反内卷”持续在中央层面给予重视,在“反内卷”方向上持续给予确认,有助于改善市场对供给过剩纠偏的预期。

但从上一轮去产能的推进关键点复盘来看,较高强度的“去产能”或需要更为综合的政策支撑,尤其是对民生社会稳定的权衡,过剩产能规模的确定、退出时间表、考核机制,以及兜底风险政策的制定,因此从认识到具体落地或仍需一定过程。

因此,我们认为螺纹钢、玻璃等具有产能过剩特征的大宗商品,在市场预期改善时或有阶段性反弹,但趋势性反转尚需去产能政策全面落地进一步确认。

2.2)“反内卷”短期内或以控制增量为主,优化存量为辅

在“反内卷式竞争”方面,我们预计短期内将以控制增量为主,优化存量为辅,市场出清强度或较为有限。

一方面,当前综合整治“内卷式”竞争的政策着力点更多侧重于控制增量,例如规范地方政府新增重复无效投资的招商引资行为。国家市场监督管理总局党组书记、局长罗文指出,“加大地方招商引资、税收优惠、政府补贴等重点领域政策措施审查力度,在全国范围组织开展公平竞争审查抽查,健全公平竞争投诉举报处理机制”,“部署整治滥用行政权力排除、限制竞争专项行动”,“打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点”。

另一方面,在中美关税战冲击下,就业面临较大不确定性,对于相对过剩的中游制造行业,更多侧重于行业自律,规范低价恶性竞争,而非通过行政手段加速市场出清,若行业出清较快则可能带来较大的失业压力影响社会稳定。

当前,存量产能的优化主要以行业协会层面的自律为主,依靠企业主体的自主性,相较于上一轮去产能的行政手段差异较大。7月1日,中国水泥协会发布《关于进一步推动水泥行业“反内卷”“稳增长”高质量发展工作的意见》称,为深入贯彻工业和信息化部修订印发的《水泥玻璃行业产能置换实施办法(2024年本)》,严格落实相关政策,优化产业结构调整,进一步推动水泥行业“反内卷”“稳增长”。对于实际产能大于备案产能的企业,尽快按《实施办法》补齐产能差额并完善备案、环评、能评等相关手续,依法依规按备案日产能和年产能组织生产。

2.3)结构上,低于行业标准的落后产能或将率先退出

在上一轮去产能过程中,落后产能主要是严重浪费资源、严重污染环境、不具备安全生产条件、产品质量不合格的生产能力,2017年工信部以钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为重点,完善以能耗、环保、质量、安全、技术为主的综合标准体系。

我们认为,由于我国供给侧改革对于高耗能、环境污染治理已取得较大成效,相较于上一轮去产能过程中对落后产能的定义,或在延续前期能源环保认定标准基础上,进一步从行业技术水平角度设定行业标准。例如,2024年11月20日,工信部发布《光伏制造行业规范条件(2024年本)》,对现有光伏产能的标准进行了清晰的定义,将现有单晶硅光伏电池、组件项目平均效率指标分别由不低于22.5%、19.6%提升至P型电池、组件效率不低于23.2%、21.2%,N型电池、组件效率不低于25%、22.3%。

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由于新能源、新能源汽车等新兴产业相较于传统产业技术水平相对较高,具有一定的新质生产力特征,因此从行业技术标准的认定再到企业落实标准,或相较于高耗能、高污染的产业具有更大的难度。

因此从结构上来看,当前产能利用率较低的,且具有高耗能、环保要求的产业,或将更快推动落后产能退出,例如非金融矿物制品业。而产能利用率相对较低,但具有高技术特征的产业,或需要在对其落后产能的认定有进一步明确的制定后逐步推进,例如汽车制造业、电气机械和器材制造业等。

3

供给侧改革对PPI的影响复盘:价格反弹斜率差异较大

通过历次供给改革来看,总体对PPI具有上拉作用,尤其是集中在供给出清、产能优化的特定行业之中,但不同的供给侧改革方案使得PPI反弹的力度和持续时间存在一定差异。从理论上看,供给侧改革源于产能利率用低位运行,因此产能的压降和产量的限制均有可能带动工业品价格的上行,更主要的预期差在于库存位置。我们提示,从产出缺口的角度出发,当库存水位低且产能利用率水平高时,工业品供应不求,容易出现价格快速攀升的情况。反之,当库存较高或者产能利用率水平较低时,工业品需求的边际回暖可以先通过消耗库存或者提高产能利用率的方式来解决,工业品价格的涨幅则相对温和。

3.1)1998年供给侧改革:PPI反弹幅度较低

1998 年启动的供给侧改革典型特征为由点及面,政策端优先选择当时在经济中占有重要地位,且改造难度最大、阻力最大的纺织行业作为突破口,试点去产能改革。以纺织行业为突破口还因为由于重复建设严重、低水平生产能力过剩、技术档次低、结构不合理和富余人员过多、历史包袱沉重等原因,纺织行业成为了困难大、亏损严重的行业。

从具体措施来看,以行政手段为主。同时也对煤炭、制糖、冶金、建材等行业也进行了一定的产能方面的调整。由于改革存在渐次推进的串联安排,因此单一行业的价格修复对于工业品价格整体的拉动相对有限。历史数据显示,PPI同比增速的低点出现在1998年11月(此时PPI同比增速录得-5.7%),直到2000年1月PPI同比才实现了转正。这也说明当时工业整体处于产能过剩状态,库存水平较高,产能利用率水平较低,PPI反弹力度较弱。

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3.2)2016年供给侧改革:PPI反弹幅度较大

2016年推动供给侧结构性改革,需求侧实施汽车消费刺激、棚改货币化等政策,库存快速去化、产能利用率迅速提升,供求关系反转,主要表现为需求恢复速度快于供给,产出缺口较大,同样出现了库存快速去化、产能利用率快速上行的过程。供给冲击出现后,PPI反弹力度大且持续时间较长。历史数据显示,PPI同比增速的低点出现在2015年9月(此时PPI同比增速录得-6.0 %),但2016年9月PPI同比即实现了转正,见效时间要快于1998 年开始的供给侧改革。我们认为,政策效能较快兑现主要来自进度执行效率较高,也与总需求的恢复有关。

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3.3)未来供给侧改革对PPI有何影响?

我们认为,供给侧改革对PPI的影响主要取决于供需缺口的弥合速度,也就是说既要关注供给收缩的速度(包括改革政策的执行力度和约束性条件),也要关注需求消化过剩产能和新增产量的能力。我们认为,在“反内卷式竞争”方面,我们预计下半年将以控制增量为主,优化存量为辅,市场出清强度或较为有限。

第一,供给侧改革覆盖的行业数量对PPI的拉动作用不同。1998年去产能主要集中在纺织行业,单个行业价格反弹对整体通胀的影响不大。而2016年供给侧改革是在整个上游资源品多个行业,这带来的价格回升具有一定的广谱性和扩散效应。

第二,需求侧的吸纳能力或决定PPI的上行速率。目前的政策组合更多指向提振信心,我们认为终端需求和供需缺口弥合的实质性改善仍需观察。特别是具有针对性的增量地产、消费等总需求侧政策陆续出台后,才有可能进一步判定PPI的持续性反弹信号。

可以看到,国务院此前印发《2024-2025年节能降碳行动方案》(简称“行动方案”),《行动方案》类似于新一轮供给侧改革,在此背景下,有色金属、黑色产业、石化产业和建材产业将面临淘汰落后产能、严控新增产能的局面。《行动方案》要求2025年非化石能源消费占比达到20%左右,重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨,尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。据国家发改委初步测算,扣除原料用能和非化石能源消费量后,“十四五”前三年,全国能耗强度累计降低约7.3%,节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤。但全国能耗强度降低仍滞后于时序进度,部分地区节能降碳形势较为严峻,能否如期完成“十四五”规划纲要确定的节能降碳约束性指标,可能需要渐进观察(具体参见2025年3月9日报告《2 月通胀:春节错位形成基数扰动,预计物价不改温和回升——2 月 CPI 和 PPI 数据解读》)。

另一方面,当前综合整治“内卷式”竞争的政策着力点更多侧重于控制增量,例如规范地方政府新增重复无效投资的招商引资行为。存量过剩产能更多侧重于行业自律,规范低价恶性竞争,而非通过行政手段加速市场出清。

综上所述,我们判断工业品价格或受制于产能利用率较低,叠加企业库存积累仍处较高水平,工业品价格短期难言改善。我们判断,国际大宗商品价格走势仍存在不确定性,但随着国内大规模设备更新和消费品以旧换新等政策逐步落地生效,对部分行业价格将形成一定支撑,高频数据显示环比增速较难回归正增长区间(具体参见2025年6月30日报告《经济周周看:本周经济景气度总体平稳——宏观经济周度高频前瞻报告》)。当前由行业协会层面主导的产能优化升级对PPI的拉动作用可能相对有限,如果仅依赖于市场自然出清可能速度相对缓慢。

4

风险提示

一是,在“反内卷”过程中,若国内提振有效需求效果不及预期,有效需求对供给的支撑不足,或将使得“反内卷”的难度有所提高。

二是,若中美贸易摩擦超预期加剧,则可能冲击我国外需,使得出口相关产业需求承压,同时若冲击较大,则可能进一步外溢至其他产业,使得产能过剩局面加剧。

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